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1、地震是我国造成人员伤亡最严重的自然灾害,据不完全统计,20世纪我国约有60万人死于地震灾害,其中建国以来地震就造成死亡28万余人及受伤数十万人;仅2003年,我国因地震死亡就达319人之多,经济损失更高达46.6亿元。地震业已成为危害我国社会稳定和阻碍可持续发展的一个不可忽视因素。2000年3月,我国政府出于最大限度减少地震灾区人员伤亡与经济损失的目的,并根据地震应急工作的需要,成立了国务院抗震救灾指挥部,随后各省及部分有条件的地市也逐步成立了抗震救灾指挥部。各级指挥部大都由政府领导任指挥长,各有关应急部门的负责人作为副指挥长和指挥部
2、成员。今后4-5年内全国将会初步形成一体化的地震应急指挥网络系统。在各级指挥部成立后,随着硬件条件的逐步完备和基础数据库的不断建设,开展地震应急指挥的基本条件已初步具备。但随之而来的问题是,指挥部到底应当如何开展应急指挥,指挥什么,怎样指挥,指挥到什么程度;另外,各级抗震救灾指挥部在指挥方式和指挥模式上是否应当分级分类。关于我国现阶段应采取何种地震应急指挥模式,有很多不同的观点,它涉及到部门行政管理职能、基础数据库的完备度、震害评估的精度以及指挥决策的侧重点等诸多因素。笔者认为,地震应急指挥模式不应当是一成不变的,而应随着上述因素的改
3、变而不断调整。本文将对目前阶段我国的地震应急指挥模式进行初步的探讨与研究。1 地震应急指挥的定义和要求1.1 地震应急指挥定义所谓地震应急指挥是指当破坏性地震发生时,各级政府根据震情、灾情的实际情况,迅速调度指挥一切可以救灾的资源(队伍、物资),进行针对性救灾工作的决策过程,其目的是为了最大限度减少灾害损失,稳定灾区社会秩序。地震应急工作是一项涉及领导决策、应急管理、救灾行动及高技术应用等环节的一项综合性系统工程,其中包括:地震参数速报、指挥部启动运作、应急队伍调动、灾区应急救灾、恢复重建等一系列的应急过程,这一系统工程的核心在于对应
4、急救灾行动的决策、指挥和调度,这些核心功能主要是由各级政府承担,而承担这一功能需要依托的指挥机构就是各级的抗震救灾指挥部。各级抗震救灾指挥部是各种应急救灾行动、应急队伍调度与安排、灾民的抢救和安置、救援物资调度与运输和分配等救灾行动的主要决策场所,从管理学的意义上来说,抗震救灾指挥部各项功能的实现就是地震应急这一系统工程的最具体体现,也只有实现了这些功能,才能体现指挥部在应急中的重要地位。然而,要充分发挥抗震救灾指挥部在震时应急指挥、出好注意、合理调度、提供信息与命令传递等功能,首先指挥部的建设与管理必须要充分体现应急指挥的要求和内涵
5、,满足应急指挥的各种需要,其系统建设要重点建立地震发生后,政府领导和有关部门指挥抗震救灾所需的支撑条件和震情、灾情、对策、通信、指挥等方面的工作平台。1.2 地震灾害的特点和应急指挥的时效性要求地震灾害具有突发性、难以预见和破坏力强的特点,应急处理的时效性强,震后数小时的有效处置对于挽救生命和减轻灾害损失尤为重要。地震应急指挥强调速度,既有管理方面的原因,更是救死扶伤的需要,图1表示了根据以往实际震例统计资料发现的灾区被埋压人员的被埋时间与救出成活率的关系图。从图中可以看出及时救援可以确实减少人员伤亡,随时间的推移,人员被救的可能性将
6、大幅降低,因此救灾指挥决策需要迅速地在很短的时间内做出。从目前的操作情况来看,一般在地震发生后的30分钟内,应该做出首次救灾部署的反应并下达指令,其后的时间内,将一直处于不断收到灾区信息和不断做出各种救灾决策的时段。我国其他自然灾害应急时,都会有一个较长时间的预警时段、较为确定的发生地点和较为集中的发生时段,如:洪涝灾害从降雨到成灾会有几天的前期反应时间,其发生地点也在主要的江河中,时间集中在夏秋季;台风从海洋生成到进入陆地一般有几天到十几天的时间,发生地点仅在东南沿海一带,时间集中在7-9月。这些自然灾害应急响应,由于预警时间长,可
7、以事先作好大量的准备工作,同时由于发生地点较为固定,因此应急信息数据库的数据收集一般限于一定的区域内。而地震应急截然不同,它可以发生在我国的任何地点、任何时间,并且一般是突然发生,没有事先的反应过程,同时造成的人员伤亡又特别巨大,这就决定了地震应急指挥的难度要比其他自然灾害更为困难。正是由于地震应急指挥决策缺少一个像洪涝、台风、林火灾害那样的前期预警时间,这往往意味着当地震发生时,灾区人员忙于应对突发的灾害,灾区的通讯非常困难或中断,在较短的时间内,我们必须在灾区的现场详细信息还不了解的情况下,做出带有一定经验性的判断和指挥决策,同时
8、由于地震应急所需的基础数据种类和范围远远大于其它自然灾害,很可能决定了我们必须在灾区实际灾情不了解和灾区基础数据不完整的情况下,开展地震应急指挥。也就是地震应急指挥往往必须基于信息不完备的情况下进行,这是地震应急指挥最大
