进一步完善我国住房制度的政策建议

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1、进一步完善我国住房制度的政策建议国家发改委政策研究室张路鹏近年来，我国部分城市住房价格过快上涨，中低收入家庭面临日益严峻的住房困难。有效解决住房困难，保障居民享有宜居住房，促进房地产市场健康发展，是“十二五”时期经济社会发展的一项重要任务。　　一、我国住房制度的发展历程　　新中国成立以来，我国住房制度经历了福利分房、住房制度改革探索、住房市场化3个阶段。　　（一）福利分房阶段（1949—1978年）　　新中国成立后到改革开放前，我国实行低房租实物福利分配住房制度，即公房低租金制度。　　在这个制度下，住房不再具有商品的属性和价值，成为一种社会福利产品，由国家统

2、一规划、建设和分配，90%以上的城镇住房依靠中央或地方财政投资建设。这既加重了各级财政的负担，也导致居民住房长期维持在较低水平。1954—1978年，我国城镇居民住房水平不升反降，人均居住面积由5.4平方米下降到3.6平方米。这一阶段，虽然住房建设仍在进行，但房地产业处于停滞状态，我国还不存在真正意义上的房地产市场。　　（二）住房制度改革探索阶段（1978—1998年）　　改革开放以后，我国开始探索推进城镇住房制度改革，主要方向是市场化，但在1998年之前，福利分房仍是住房分配的主要形式。　　1980年，邓小平同志提出了“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房

3、”的住房制度改革总体设想，肯定了住房的商品属性，明确了住房制度改革的总目标是实行住房商品化，拉开了房改序幕。此后，相关政策得到进一步细化、充实和完善，房地产业的功能和定位逐步明确。特别是《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，首次把建立分层次、市场和保障相结合的住房供应体系作为房改的重要目标。同时，进行了全价（补贴）售房、提租补贴、土地使用权出让等试点。这一阶段，人们对住房商品属性的认识不断提高，房地产业发展较快，为全面推进房改奠

4、定了基础。　　（三）住房市场化阶段（1998年以后）　　1998年，以《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）为标志，我国住房制度改革取得突破性进展，住房市场化全面展开。　　《通知》决定，从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）进一步明确了房地产业是国民经济的支柱产业，提出逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。此后的政策基本朝着市场化方向推进，相关体制机制也随之建立起来。比如，“十一五”规划提出，“调整住房供应结构，重点发展普通

5、商品住房和经济适用住房”。2006年，国办发[2006]37号文进一步明确，“"十一五"时期要重点发展普通商品住房”。　　在这个过程中，低收入家庭住房困难问题日益凸显。为解决这一问题，国家陆续出台了相关政策措施，着力保障居民基本居住需要，一定程度上缓解了低收入家庭的住房困难。1998年，提出最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房（国发[1998]23号）。2007年，提出加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系（国发[2007]24号），并制定了《廉租住房保障办法》。2008年，提出加大保障性住房建设力度，争取用3年时间

6、基本解决城市低收入困难家庭住房及棚户区改造问题（国办发[2008]131号）。2009年，制定了《2009—2011年廉租住房保障规划》。2010年，提出要增加保障性住房和普通商品住房有效供给，加快推进保障性安居工程建设（国办发[2010]4号），并就遏制部分城市房价过快上涨提出了严格的信贷政策（国发[2010]10号）。　　二、我国住房市场面临的突出问题和原因　　目前，我国住房市场存在许多矛盾和问题，突出表现在3个方面。　　一是房价严重脱离普通家庭购买力。衡量房价高低和居民承受能力的重要指标是房价收入比。从我国情况看，近年来，商品房价格持续高涨，已由200

7、3年的每平方米2197元上涨到2009年的4474元，增长了1倍多。假设所有城镇家庭都是3口之家，其中两人有收入，按购买90平方米住房计算，2003—2009年我国的房价收入比分别为11.7倍、12.5倍、12.6倍、11.9倍、11.9倍、10.2倍、11.7倍；按60平方米计算，也高达7—8倍左右。另据社科院估计，2009年我国城镇房价收入比为8.31倍，农村高达29.44倍，85%的家庭失去购房能力。以上只是平均数，对于中低收入家庭而言，倍数会更高。而从其他国家的情况看，美国的房价收入比为3倍左右，日本为5—6倍，明显低于我国。　　二是住房供给结构失衡

8、。保障性住房供应不足、覆盖面窄。1997—2002年