加快土地财政转型, 促进土地资源可持续利用

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1、S特别策划·土地日pecialDesign加快土地财政转型，促进土地资源可持续利用■杜新波（1.中国国土资源经济研究院，北京101149；2.中国地质大学（北京），北京100083）摘要：土地财政是我国工业化、城镇化快速发展过程中的特有现象，但其本质反映了我国社会主义基本经济关系，土地财政绩效和风险具有对称性，改革策略是主动实施土地财政转型的扁平化战略，重点是平衡土地资本补偿的负担主体与份额，平衡地租收益的时间价值流。关键词：土地财政；绩效；风险中图分类号：F301.11文献标识码：B文章编号：1672-6995(2011)06-0020-030引言所形成的财政收支情况，也

2、就是租（1）全国土地出让收支分20世纪90年代以来，随着我（金）、税、费收支情况，包括土析。2009年全国土地出让支出总国工业化和城镇化进程提速，经济地价款、城镇土地使用税、耕地占额为12327.1亿元。其中，用于征社会发展对土地资源的需求日益增用税等；从动态分析来看，土地财地和拆迁补偿支出4985.67亿元，大，地方政府在努力破解土地资源政是政府利用土地所有权和管理权占支出总额的比重（以下简称占瓶颈制约的同时，不约而同地把所进行的土地征收、供地、交易、比重）为40.4%；其它用于土地开土地出让收入和土地抵押融资作使用等过程中所涉及的政府收支活发、城市建设、农村基础设施建为

3、城市建设资金的主要来源，土地动和收益分配关系的总和。此外，设、补助被征地农民、土地出让业财政规模由此不断扩大，其所发挥依据公债财政职能，政府以债务人务、廉租住房、耕地整治保护、的作用也在不断增加，成为拉动地的身份通过发行公债券和其他借款农业土地开发、用于地震灾后恢区经济社会发展的重要因素。与此方式取得信用也属于财政活动，因复重建等其他支出占比重分别为同时，土地财政负面作用也日益凸此，以地方政府直接借债或依靠融10.7%、27.1%、3.5%、1.6%、出，被众多专家学者认为是城市无资平台发行“城投债”筹集资金为0.7%、1.5%、3.9%、0.9%、序扩张、耕地减少、土地违

4、法和征特征的政府土地融资也可归结为土9.7%。2010年国有土地使用权出地矛盾突出的罪魁祸首，特别是土地财政范畴。让收入29109.94亿元，其中支出地财政不可持续和土地财政助推房在实践当中，土地财政往往26975.79亿元。价攀升成为社会诟病的重点。本文表现为这样一种运行格局：一般预（2）土地税收。我国现行税通过客观解析土地财政本质、运行算收入保吃饭，即维持政府基本运制中与土地相关的税收主要包括机制和风险，提出促进土地资源可转和公共支出的需要；土地出让收城镇土地使用税、耕地占用税、持续利用的土地财政改革建议。入和土地收益权质押的贷款资金，土地增值税、契税、房地产税、1土地

5、财政内涵保障和推动基础设施投资和地方发房产税；同时考虑房地产开发企业“土地财政”在经济学上并展。的营业税和城市维护建设税也与没有明确定义。依据财政职能本2我国现行土地财政规模和作土地直接相关，也把此纳入到土义，从静态分析来看，土地财政用机理地财政中。根据有关统计，2009年是政府利用土地所有权和管理权2.1我国土地财政规模土地直接税收为4812.32亿元，房▲作者简介：杜新波（1978-），男，河北省平山县人，中国国土资源经济研究院副研究员，中国地质大学（北京）在读博士，主要从事土地经济研究。20NaturalResourceEconomicsofChina2011.6土地

6、日·特别策划NSpecialDesig地产企业营业税及附加为1266.97从土地财亿元，合计为6079.29亿元。2009政绩效来看。其运年土地税收占地方税收比例为行绩效主要体现23.24%，如果考虑土地价款，则为：一是以低价征两项收入与地方财政收入相比为地为特征的土地财105.39%，与整个国家财政收入相政机制和以政府垄比为50.15%。可见土地财政收入断为特征的城市土在我国财政总收入中比重较高。地供应制度相结2.2我国土地财政定性及作用机理合，为城镇化和工图1土地财政运行示意图业化快速发展提供区别于国外土地财政模式，我了资源和资金保障；二是地方政府国土地财政主要体现为土

7、地出让价较为稳定的非土地税收（增值税、采取的经营性用地高地价、工业用款。因此，从土地财政定性来看，营业税和所得税）创造条件。通过地低地价的土地财政结构模式，成土地财政实际上是我国社会主义基土地财政收入和其他非土地收入，为推进城镇化与工业化互动发展的本经济关系的体现，土地出让价款政府就获得了下期政府支出资金和次优选择；三是土地财政为跨越城本质是土地批租年期内地租资本化部分融资本息，同时为下期政府收市发展“门槛”、建立城乡社会保和土地资本的补偿，表现为土地使支奠定基础。障体系做出了巨大贡献；四是土地用权使用年期的购买价