国外洪泛区管理

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1、编者按“保障防洪安全，依然是治江工作的首要任务。”在2006年度长江委工作会议上，长江委主任蔡其华在提到处理好五个关系的时候，将确保防洪安全放在了第一位。随着经济社会的不断发展，长江防洪要求更高、任务更重、责任更大。所以，如何在人与自然和谐相处的前提下，处理好长江洪水管理工作，已成为当前治江工作的重中之重。《江河世界》版拟从本期开始，推出洪水管理、蓄滞洪区建设、江湖关系等专题版面，多层次、多角度地介绍国外防洪保安的经验或措施，以飨读者。推行洪水保险美国幅员辽阔，河流众多，雨量充沛但分布不均匀。尽管美国的水资源开发利用程度相当高，但仍不能阻止洪水成

2、灾。美国遭受洪灾威胁的地区约占美国面积的7％，主要灾区人口逾1000万，相邻地区受洪水威胁的人口近3000万。洪灾损失占美国全部自然灾害损失的90％，平均每年的洪灾经济损失达数十亿美元，其中密西西比河流域洪灾损失最大。美国早期防洪仅靠堤防、水库、防洪墙、河流整治、分蓄洪等工程措施。但自20世纪30年代起，有关方面逐步认识到，防洪工程投资年年增加而洪灾损失有增无减的主要原因是洪泛平原土地利用不合理、集居人口不断增加等。因此，自50年代后期起，美国开始注重非工程防洪措施，主要措施包括：加强洪患意识教育；制定防洪法规和相关管理政策；推行洪水保险；加强洪

3、水预报和警报工作等。非工程防洪措施的核心是加强对洪泛平原的管理。1956年国会通过《联邦洪水保险法》，这是美国洪水保险法的最初形式。同时国会认定民间保险业应得到联邦政府支持，否则不能提供洪水保险。1968年又通过《全国洪水保险法》，开始推行自愿洪水保险，并提出具体的洪水保险计划。但在实际推行过程中，自愿投保者甚少，而洪泛区的不合理开发利用仍在继续，联邦政府每年支付的洪灾救济费也不断增加。1973年联邦政府又颁布了《洪水灾害防御法》，该法令强制性地推进了洪水保险，促进了洪泛区的管理。迄今为止，在易遭洪灾的2万多个乡镇中参加洪水保险的已达90％左右，

4、财产保险值迅速增加，现在保险的财产价值是上世纪70年代初的200倍。■　成立独立办事机构直接对总统负责目前联邦政府紧急事务管理局(FEMA)是负责国家洪水保险计划的唯一行政和财政代理人。FEMA创建于1979年，是联邦政府的一个独立机构，直接对总统负责。“911”事件后，FEMA划入新成立的国土安全部，根据总统特许，目前仍保留了FEMA名称。其职责是通过采取必要的措施，减免各类灾害造成的生命财产损失，并保护国家重点基础设施。FEMA现有正式工作人员2600多人(包括华盛顿DC总部、各分区及专门的应急救援、培训中心等机构人员在内)。如遇重大灾害时，

5、还有4000多临时雇员和志愿者参加救灾抢险。FEMA通过采取鼓励措施以减免洪灾损失，与保险业合作开展洪水保险单的销售及售后服务，与国家的助贫机构合作保护个人抵押，增强洪水保险效益意识以及为方便洪水保险的购买途径提供帮助。FEMA下属的联邦保险管理局(简称FIA)原属住房建设与城市发展部管辖。该局一直承担着国家洪水保险计划的具体管理工作，并负责对参加了洪水保险的居民提供联邦资助的洪水保险费。1978年以前，FIA与120多家私营保险公司通力合作管理国家洪水保险计划。这些私营公司组成了国家洪水保险协会，其中，加入该协会并承担风险的公司，不仅提供风险资

6、本和分享联营所获得的好处，还需承担所遭受的损失；加入该协会而不承担风险的公司，则只起联营公司财经代理人的作用。在此，联邦政府通过保险费平衡支付的方式补贴私营公司，一旦发生重大损失，则提供超额损失再保险。但1977年底起，由于工作中矛盾增多难以协调，FIA解除了与国家洪水保险协会的合作关系。1979年成立FEMA后，FIA归属FEMA管辖。目前私营保险公司根据国家洪水保险计划的指导出售洪水保险，FIA仅负责有关管理工作，并代表政府拨付保险赔偿费的补助款。但这种资助是有限度的，如对房产赔偿费的补助最高不得超高25万美元，超出部分费用的风险由保险公司承

7、担。■　防洪的受益者应支付防洪保险费用《全国洪水保险计划》（以下简称NFIP）所依据的理论是：防洪的受益者应支付防洪费用。强制性洪水保险计划更有效地把防洪效益同防洪费用联系起来，从而促进更有效地利用易受洪水侵害的地区。每个新的洪泛区的占有者必须支付与防洪费用有关的洪水保险费，这一要求将迫使洪泛区的占有者不得不对利用洪泛区所能取得的效益同所需支付的总费用进行比较。NFIP有两个目的：一是通过补贴保险费来发放联邦紧急援助基金；二是鼓励在全美实行洪泛区管理法规。因此，NFIP实际上是个具有双重作用的计划。它既是经济补偿计划，又是土地利用的管理计划。实施

8、NFIP既有利于控制洪泛区的土地利用，减少洪水损失，又可通过征收保险费，分担政府一部分救灾费用。NFIP的内容包括：土地管理和利用准则；