“十二五”时期如何促进农民工市民化

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1、“十二五”时期如何促进农民工市民化2010-10-1418:26:02[摘要]农民工是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动者。“十二五”时期农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提升其在城镇定居的能力和意愿。　　（中经评论·北京）农民工是指户籍在农村而主要在城镇从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动者。2009年，全国农民工总量为2.30亿人，其中离开本乡镇从业6个月以上的外出农民工1.45亿人；外出农民工占城镇人口的23.4%，为我国46.6

2、%的城镇化率贡献了10.9个百分点。促进这一只在统计意义上为城镇人口的群体能够真正融入城市社会，是“十二五”乃至今后一段时期内提高我国城镇化质量的核心任务。　　　　一、农民工市民化的核心是获得与城市原居民同等的公共服务　　　　发展中国家城市化的历史表明，进城农民职业与社会身份的分离在其他国家同样存在，但分离方式与我国不同。以巴西为代表的拉美国家表现为进城农民居住地域为城市，且逐步享有城市教育、卫生和社会保障等公共服务，但缺乏相应的城镇就业机会和岗位；埃及开罗大量“城市乡民”的存在，表明非洲城市化也存在类似现象。我国的“农民工人”与其他发展中国家的“城市乡民”形成了从字面到内涵上的

3、对照，表现为职业非农化而难以在城市定居。从这个意义上说，我国的农民工市民化是指农民在进入城市实现职业身份转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式转变的过程，即实现职业与社会身份的双转变。　　　　在我国，农民工实现社会身份的转换有两种途径：一是将其户口转为城镇户口；二是无论其为何种户口而给予其与城市居民平等的劳动就业、子女义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障、住房补助等待遇，也就是使这些由城市原居民享有的公共服务覆盖于农民工。“十二五”时期促进农民工市民化应是两者同时推进，但重点在于后者。这基于以下两个原因：其一是城乡户口各有其所附带的权利（农业户口附带着土地权利及计划生育

4、权利），当两者利益比较差异较小时，城镇户口吸引力不大，小城镇户口对于农民的吸引力以及城市户口对于近郊农民的吸引力就均在下降；其二是城乡户口附带福利之间差异过大时，城市户口短期内难以完全放开，放开也不得不收回，如郑州市的户籍改革。两种情况都不利于农民工进城生活。因此，在继续向建立城乡统一的户口登记制度这一户籍制度改革方向努力的同时，“十二五”时期农民工市民化的核心在于综合考虑资源分配的可能性、农民工进城定居的需要，使农民工获得与城镇居民同等的公共服务。这可以大大降低农民工在城市定居的制度成本，从而提升其在城镇定居的能力和意愿。目前依附于我国城镇户籍上的福利或公共服务包括就业扶持政策

5、、教育（义务教育、职业教育补贴）、公共卫生服务、社会保障和住房保障。“促进农民工市民化”可以理解为通过制度创新和政策设计，纠正这些公共服务供给中的市场失灵和政府失灵，使农民工得以享有这些公共服务的过程。　　　　二、“十二五”时期农民工市民化面临的制约因素　　　　（一）城市公共服务供给能力不足　　　　改革开放后，扩大经济产出规模在城市政府目标函数中的地位超过社会福利、公平等其他因素，因而城市政府在公共品的投资上偏向于能够提高地区经济能力生产性基础设施，对于生活公共品提供等社会职能只是在进入新世纪后才得以不断强化。加之城市社会保障、教育、卫生、住房保障等公共服务的资源配置依据城镇户籍

6、人口规划和提供，在对本市城镇户籍人口尚存在历史欠账的情况下，覆盖大规模进城农村人口存在困难。这在农民工集中流入区，即东南沿海地区的新兴城市中更为突出。　　　　（二）城市公共服务供给意愿不足　　　　我国目前基本公共服务的统筹层次较低，以地方为主的基本公共服务供给模式，强化了满足公民权利的公共服务供给区域化和地方化格局。而教育、就业扶持和公共卫生等公共品具有外部性，流入城市无意为其他地区“做嫁衣”，在供给能力有限的情况下更是如此。城市政府为农民工提供公共服务的意愿往往因隶属关系的远近而递减，即首先解决本市农村进入城区务工人员，其次是本省的农民工，外省农民工排在最后。　　　　（三）未形

7、成农民工市民化投入的政府间分担机制　　　　国家对农民工问题高度重视，但从目前看，中央和地方的分担机制尚未形成，实际的投入责任大多落在了地方（公共服务方面）、企业和个人（社会保障方面）肩上。　　　　（四）农村土地资本化对农民工市民化的支持有待加强　　　　日本及我国台湾地区之所以能够实现“体面的城市化”，重要原因之一在于农村土地资本化为农村人口城市化提供了支持。这类国家或地区或者是农民自己通过农村土地和住宅的变现，或者是政府将土地增值收益建设经济适用住房，从而基本解决了进城农民的居住