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1、公平的/价格0:以住房保障为例王伟吴松年摘要:公平有/价0,这个价格不仅体现在/生产0公平的工具性成本上,而且体现在公平作用于市场运行之上可能产生的效率增进或效率损失上。住房保障作为一种/公平品0,公平目标的选择受到经济发展阶段的制约,而公平实现形式或工具的选择受市场条件的制约。在房地产市场/泡沫化0的过程中,住房保障应以廉租房建设等供给导向型政策为主;在房地产市场低迷的情况下,住房保障应以存量房的租房补贴等需求导向型政策。同时,住房市场供求关系的地域差异决定了住房保障政策工具选择的分权化模式更具效率。关键词:住房保障公平效率一、引言公平是
2、一个社会追求的价值观之一,但公平有/价0,这个/价0不仅体现在/生产0公平的成本高低,而且体现在公平作用于市场运行之上可能产生的效率增进或效率损失。我们将以住房保障制度为例,分别从这两个角度考察公平的/价格0。考察的目的在于说明,公平的/生产0也是基于市场的,公平的生产函数是可选择的,而选择的依据则是市场条件,要有效率地/生产0公平就需要根据市场条件选择最有效的公平生产函数。另一方面,假定公平的生产函数既定,社会所追求的公平的目标设定与市场效率息息相关,市场本身不是总是有效率的,合理的公平目标设定增进市场效率,错误的公平目标设定则可能加剧市
3、场不稳定性,破坏市场效率机制。我们以住房保障为例,具体阐述以上原理。二、作为/公平品0的住房保障对公平的需求很大程度上来自于收入差距的拉大。而收入差距的变化具有其自身的规律。库兹涅茨发表于5美国经济评论6的一篇论文中提出了著名了/倒U假说0,即在经济发展过程中/收入分配不平等会经历一个先迅速扩大,尔后是短暂的稳定,然后再逐步缩小的过程。0(Kuznets1955)如果人类的理性尚不足以从根本上改变这种/幸福的无奈0,那么在经济发展的初期阶段,即倒U型曲线的前半部分,政府的作用便是小心翼翼地权衡经济发展的速度与收入分配的不平等扩散程度。住房是
4、一种大宗耐用消费品,在社会经济发展的各个阶段,在地理位置不同的各个区域,无一例外,都扮演着重要的经济角色。住房保障之所以成为一种/公平品0是因为经济发展过程中,中低收入阶层对住房的有限支付能力与住房需求的必须品属性之间发生了矛盾。住房公平具有社会价值,但要考虑它的经济成本。这就涉及到两个层面的问题,第一个层面的问题是,住房公平的目标应该如何设定,一定的经济发展阶段下,过高的住房公平目标可能有损市场机制的效率,从而间接有损社会福利,过低的住房公平目标则可能直接有损社会福利,因此务实的住房公平目标选择具有尤其重要的政策含义;第二个层面的问题,更
5、大程度上是技术性的,即在一定的住房公平政策目标下,如何根据住房市场条件选择最有效率的政策工具,是利用市场增进型的金融创新工具,还是利用市场替代型的财政税收激励工具,是政府直接提供公共住房,还是采取租房补贴,是实物补贴还是现金补贴等等,这些政策工具的选择主要取决于这类政策工具作用于特定住房市场是否能够产生更好的公平-效率权衡。下面我们首先以英国和美国住房保障制度的历史变迁为例,说明既定住房公平目标下住房保障生产函数的选择,然后结合中国当前的宏观经济背景,讨论当前住房保障目标选择及政策工具选择与住房市场发展乃至宏观经济周期的内在关系。三、住房保
6、障生产函数的选择:英国和美国1.英国的情形)68)英国于1919年5住宅法6出台后,确定了以公营住宅为核心的住宅政策,国家干预住宅市场,即由政府投资建造公房,然后低租金租给居民居住。二次世界大战以后,由于战争破坏,英国住房严重短缺。政府采取了以集中建设出租公房为重点,大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。主要方式是,政府根据中央财政每年的建房预算安排,综合各个地方政府的建房情况和低收人居民住房需求情况,按年度向地方政府拨款,由地方政府负责进行公房建设。政府建房极大地促进了英国的住房供应,对于解决当时的住房短缺问题,解决低收人居民住房支付能力
7、较低问题都起到了重要作用,受到了居民的普遍欢迎。政府建房也成为英国福利制度的重要组成部分,是英国福利社会的支柱之一。但是其弊端和缺点日益显露,由于公房建设速度太快,房屋质量较差,维修养护负担很重,公共支出大幅上升,住宅市场运作效率降低,公共住宅中贫民大量集中,造成住宅品质及社区质量呈低劣趋势等。面对政府干预不断积累的弊端,到20世纪70年代末,自由主义经济思潮重新主导社会经济政策选择,政府重新开始重视发挥市场作用,推动住房私有化以及管制放松,扩展房屋所有权,通过提高折扣率鼓励房屋购买,将住房开发权转交给私人以及其他类型的房东,同时调整住房福
8、利方案。政府确保租户的租房权,使其能够选择不同类型的房东,同时打破公共住房的垄断。1997-2004年,政府进行了租金重构和住房福利改革,降低按揭利息税,鼓励从租房到拥有自己的房
