论行政撤诉制度

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1、论行政撤诉制度内容摘要：行政诉讼高撤诉率一直是学界关心的一个热点问题。虽然法律规定了较为严格的审查制度，但是，现实操作却不尽如人意。通过分析近10年的相关数据，深入分析高撤诉率的原因，其中不乏一些外部原因，例如政治体制、审判方式等制约着撤诉制度的良好运行，但也有撤诉制度立法上不完善导致该制度在实践中的异化。在分析原因的基础上寻找一些解决方案，促使撤诉制度的良性运行。关键词：撤诉审判体制审查制度一、撤诉制度的现状---立法与实践的相分离（一）、立法层面上关于撤诉制度的规定根据《行政诉讼法》的相关规定，行政案件不能适用调解

2、制度，但原告可以选择撤诉。但是，与民事案件不同，行政诉讼中的撤诉需要经过法院的审查和批准方才可以生效。关涉撤诉制度的法律和司法解释主要有《行政诉讼法》、《行政诉讼法若干解释》和《撤诉若干问题规定》。撤诉制度主要包括两个部分即申请和审查。立法上将撤诉分为两大类：申请撤诉和视为撤诉。其中，申请撤诉又分为原告自愿撤诉和被告改变原具体行政行为后原告同意并申请撤诉。法律规定了法院审查撤诉的主要内容及法律后果。由此看出，我国行政诉讼撤诉是一种有限的撤诉，法院扮演的角色不是中立的审判者而是积极作为的卫道士。这种制度设计源于行政诉讼本

3、来的特殊性。首先，行政诉讼不像民事诉讼更多的只是涉及私人利益，行政诉讼肩负着一定的公共利益。所以，法院的审查权是对公共利益的保护而不是像有人提出对诉权自由的干涉，这主要取决于诉讼的性质。其次，由于我国公民个人的权利与行政权力量悬殊过大，法院的审查具有平衡各方力量的作用，更好的保护相原告的利益。这种制度设计可谓是用心良苦。但是，实践却没有达到立法者预期那样，甚至朝另一个方向发展。（二）、撤诉制度的异常化撤诉制度在实践中所显现出来的问题主要有以下几个：1、撤诉成为结案主要的方式根据《行政诉讼法》和司法解释的相关规定，行政诉

4、讼的结案方式主要有判决和裁定。判决主要维持判决、撤销判决等，裁定主要有裁定准许撤诉，裁定驳回起诉。通常来说，行政相对人对于具体行政行为不满，希望通过司法途径得到公正的处理。无疑判决应该是主要的结案方式，但是，从1998年-2008年的行政诉讼一审结案情况来看（参见附表一），结果却是撤诉结案率远高于判决结案率。有些年份甚至高达45%以上，令人瞠目结舌。2、原告自愿申请撤诉居撤诉率之首依法律规定，申请撤诉分为两种即原告自愿申请撤诉和被告改变具体行政行为原告同意并申请撤诉。这两种形式背后蕴含的意义是不同的，前者在申请申请撤诉

5、时无其他的法律硬性规定，随意性较大，往往这种撤诉背后可能参杂着更多的被逼无奈，与原告起诉的初衷不符。按常理来说，这种形式的撤诉率应该较另外一种形式低，但是，现实中恰恰是这种形式的撤诉率最高。根据统计数值来看，“原告自愿申请撤诉”占撤诉案件的比例年年都在50%以上，并呈上扬的趋势，06至08年更是高达90%以上（详见附表二附表二是根据何海波《行政诉讼撤诉考》中相关数字整理得出。）。值得我们深思的是原告没有既得利益的情况下为什么会大规模的选择撤诉？这是否也印证了有些学者所称“非正常撤诉”？所谓非正常撤诉是指不符合撤诉的两个

6、条件即当事人自愿和行为是否合法。主要表现为被告迫使原告撤诉；被告动员原告撤诉；法院协调原告撤诉；原告害怕报复撤诉。李海亮罗文岚《关于非正常撤诉行政案件的法律思考》载《行政法学研究》1997年第4期。笔者认为在原告自愿撤诉中也不乏有非正常撤诉的情况，那么这背后的究竟隐藏何种原因？笔者将在下一部分着重阐述。3、法院审查权被虚化。行政诉讼法规定无论何种撤诉都必须经过法院的审查，审查的结果是裁定准予撤诉和不予撤诉，但是，在自《行政诉讼法》实施至今，几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出不准许撤诉的裁定。在论及行政案件撤诉现象的文

7、章中，没有一篇提到有关不准许撤诉的实例。6有学者就该问题咨询高院和几个高级、中级法院行政庭的多为资深法官，得到的答复是有的说没有听过，有的说该省（自治区、直辖市）似乎曾有过一两个或者几个，但都说肯定是罕见。参见何海波《实质法治寻求行政判决的合法性》法律出版社2009年第6页。据这位学者所述，在实践中，法院审查权实际上没有发挥其应有的作用。撤诉率常年高居不下也从侧面佐证此现象。一、撤诉制度异常化的原因（一）、中国传统法律文化—公民诉讼无安全保障几千年来，国人个人的主观运动从来都是依附于国家，正如黑格尔所描绘的那样：中国纯

8、粹建立在道德的结合上，国家的特性便是客观的“家庭孝敬”。在家庭之内，个人不是人格，而是血缘关系和天然义务；在国家之内，中国人同样缺少独立的人格，是国家的儿女，皇帝犹如严父，是政府的基础，皇帝的智慧、勤勉、警醒、自然活泼的“灵魂”是全体臣民的幸福所寄，臣民被看作还处于幼稚的状态里，因此，法律是独裁者的命令，被当然地接受，而无须取得主