促进土地混合使用的思路与方法研究_以深圳为例_陈敦鹏

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1、促进土地混合使用的思路与方法研究——以深圳为例陈敦鹏叶阳摘要：土地混合使用是国外众多城市建设与开发的主要方向，近年成为我国城市规划的热点之一。如何通过增强城市规划的科学性，以适应城市发展转型与产业升级换代的需求，既有效促进土地混合使用，同时避免功能混杂、自由裁量权扩大等问题，成为规划管理的重要课题。本文以深圳推进土地混合使用为案例，从规划实施和管理的角度总结促进土地混合使用的思路与方法，作为其他城市的参考与借鉴。关键词：土地混合使用规划管理弹性深圳1、土地混合使用的概况“功能主义原则”和“功能分区思想”作为城市规划师的“圭臬”，对于二战后城市的快速重建起到

2、了重要作用，但是当其被机械的运用和发挥到极致——城市功能的简单分区、相加或组合，导致了城市功能单一、机械和缺乏活力等多种问题（石楠，2010）。以1960年代简•雅各布斯《美国大城市的生与死》的出版为界限，土地混合使用（mixedlanduse）逐步成为城市规划的关注重点和研究方向，美国、欧洲以及亚洲的台湾、香港等地区城市均在实际①规划建设、城市更新工作中大力推进土地混合使用。美国城市土地学会（UrbanLandInstitute），以及Burtong（2002）、Giant（20002）、陈亮全（1989）、许戎聪（2000）以及国内规划专家均对土地混合

3、使用的概念进行概括和总结。②在众多定义和概念中，笔者认为可以分成广义和狭义两种：广义的土地混合使用指多种营利功能的结合，物质和功能的空间整合，以及开发、计划与规划的统一；狭义的土地混合使用是指同一块土地或建筑物中有两种以上的使用方式，如住宅、办公、商店、工厂等。前者包括宏观层面的混合发展战略、混合利用分区等，后者主要偏重于微观层面的混合开发、建设与使用，国内所指的土地混合使用一般指的是后者。从国外经验以及我国所处环境与发展阶段来看，合适的土地混合使用有利于土地集约使用、产业升级转型、提高基础设施利用效率、减少机动交通压力以及提高城市活力与吸引力等优点。我国

4、城市规划界也积极评价土地混合使用，如建设部副部长仇宝兴就表示倡导土6357地适度混合使用，有利于减少工薪阶层在生活区和工作区之间每天钟摆般奔波。但同时大家也意识到，不恰当的土地混合使用，也会导致城市功能混杂、环境与空间相互冲突、配套设施失衡、规划管理混乱等问题。由于我国大多数城市仍然处于城市功能混杂向功能分区转化的初级阶段，尚未普遍意识到土地混合使用的重要性和意义，但是部分处于发展转型的城市如深圳、北京、上海等，已经开始关注、研究和实际推进土地混合使用。2、深圳土地混合使用存在的问题据有关调研统计表明，土地混合使用已经成为近年深圳城市建设的普遍现象：一是各

5、级中心地区土地的使用功能高度复合，商业、娱乐、办公、酒店和居住等多种功能在同一宗用地上或同一栋建筑内混合建设和使用，多种功能高度复合的“城市综合体”成为建设热点；二是伴随深圳产业的升级与转型，部分新型功能的混合使用逐渐成为常态，如研发、物流、创意产业等。由于规划标准与技术的相对僵硬，以及相关政策与标准的缺失，土地混合使用问题出现的频次逐步增多，其问题重要性也逐步显现。2.1功能混杂与功能单一现象共存部分老旧区域，如城中村功能混杂严重，旧工业区私自建设或改建工人宿舍，旧住宅楼内私自改造成仓库或者易燃易爆物品仓库等，这些使用功能的混乱建设与使用造成城市功能的混

6、乱、混杂，甚至有可能造成安全隐患等严重问题。而在部分新建设区域如福田中心区、高新技术园区等，由于规划功能单一，规划管理严格，“吃饭难”、“配套设施缺乏”等成为社会公众和企业集中反映的问题。2.2产业升级与转型支持不力深圳进入产业加速转型时期，研发、设计、创意、物流、产业服务业等二代半产业迅速崛起，不仅符合全市城市建设和产业发展方向，同时具有经济成本低、转型快、使用方便等优点，有助于企业快速、灵活调整产业方向，快速应对市场变化。但是，这些新型产业均是多种功能的高度混合，与现有的规划标准和管理规则均存在较大冲突，规划主管部门缺乏政策工具对其进行规划许可或规范管

7、理，在灵活多变的市场经济面前，城市规划处于被动局面。2.3规划编制与表达混乱为了应对市场变化的不确定性，法定图则编制时采取各种形式来表达土地混合使用功能，结果造用地性质的使用与表达的混乱。以龙岗区已批的13个法定图则为例，二种或两种以上用地性质组合使用的地块186个，约占总地块数的10％，各种用地性质之间混合搭6358配的种类多达55种，甚至出现“C1＋C3＋C4＋C5＋C6＋C9”、“R2＋R6＋R7＋R8”、“M1＋R1”等用地类型，给市民了解规划、参与公众咨询、规划管理工作造成较大影响。2.4用地性质调整频繁《城乡规划法》和《深圳市城市规划条例》对法

8、定图则（控规）修改规定了一套刚性、严格的程序，充分保障了城市规划的