财产申报制度建构中的相关问题刍议

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1、万方数据财产申报制度建构中的相关问题刍议+孙国祥内容提要财产是个人利益的主要体现，公职人员的财产申报是预防贪利性腐败犯罪的重要举措，巨额财产来源不明罪是对严重违反财产申报制度行为的刑事责任追究。为了使未来的我国财产申报制度成为一个切实可行、不流于表面形式的反腐利器，财产申报的制度构建不能停留在大而化之的原则性规定上，权威性和可操作性是财产申报制度成功立法的关键。为此，财产申报制度的建构需要提升立法的层级，对申报主体和财产的范围、申报的时间、申报信息的公开等基本问题，作出符合中国国情的具体规定。关键词财产申报巨额财产来源不明信

2、息公开《刑法修正案(七)》将巨额财产来源不明罪的法定最高刑从5年提高到10年，加大了对巨额财产来源不明罪的惩治力度。但巨额财产来源不明罪的定罪与公务员的财产申报制度密切关联，没有基础性的完备的财产申报这一制度前提，就无法有效区隔合法财产与来源不明财产的界限，再严厉的法律到头来也会是事倍功半①，所谓“犯罪化的制度前提不足必然削弱犯罪化的正当性程度”②。事实上，20世纪80年代以来，财产申报制度的构建一直为社会所关注。2009年“两会”期间，财产申报制度再度成为人大代表和全社会关注的焦点，千呼万唤中这一制度的出台已露端倪。⑧在财

3、产申报的立法必要性已达成广泛共识的情况下，一个重要的任务就是要“学会分辨以包装政治领导人的形象为目的、浅尝辄止的改革”，还是“切实促发可持续性变化的实质性改革”。笔者认为，建构有效的财产申报制度，立法应着重解决以下基本问题。第一，提升立法层级，实现从政策到法律的嬗变。我国相关法律的制定通常先作党内规定或者作为行政规章实施，待积累了经验后，再上升为国家法律，这当然不失为一种稳妥做法。目前涉及到财产申报内容的主要有三个规定：(1)1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的

4、规定》；(2)1997年1月31Et中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》；(3)2001年6月15日中纪委、中组部印发的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。毋庸讳言，这些规定的实施效果并不理想。④因为，相关财产申报义务长期停留在“规定”的政策层面，缺乏专门的、完善的成文法，刚性不足，不具有权威性和可操作性，实践中摆脱不了形同虚设的走过场尴尬境地，也与立法将其作为反腐败重要制度设计的立法目的不符。从域外对财产申报制度的立法规定看，立法层级都比较高，大致有两种立法模式：一是制

5、定专·本文系国家社科基金项目“反腐败国际公约与贪污贿赂犯罪立法完善”(项目号：06BFX050)的阶段性成果。143万方数据弘箍拳干，2010．2门性的财产申报法律制度。有的国家在宪法中对财产申报作了原则性的规定后，再根据宪法原则制定专门性的财产申报法律，如墨西哥的《公务员财产登记办法》、日本的《为确立政治伦理而公开国会议员等资产的法律》、我国台湾地区的《公职人员财产申报法》等。二是在公务员法或者其他反腐败法律中将财产申报作为重要内容加以规定，如美国在《政府行为道德法》、俄罗斯在《反腐败法》、新加坡在《防止贪污法》中均详细规

6、定了公职人员的财产申报制度。通过立法确定财产申报制度，确保了财产申报制度的权威性。据介绍，我国拟定中的财产申报制度仍然是由相关行政部门在组织起草⑨，最后以什么样的立法层级出台尚不得而知。笔者认为，作为一项重要的政治制度安排，财产申报立法不能过分依赖于非立法机关的行政部门在现有“规定”上修修补补，因为财产申报不仅是国家廉政制度的基本内容，而且还涉及到公职人员静态的隐私权让渡和公众积极主动的知情权、监督权保障的权衡，仅以政策文件形式出现，难免造成法律与政策的冲突与脱节。学者早就有建议，“《财产申报法》只有由人大制定，以人大的名义

7、颁布，才能获得仅次于宪法的较高法律地位和效力等级，以确保它的权威性和有效性”⑨。由此，财产申报不应作为一般的政策性要求，也不应由一般行政法规规定，而应将其作为国家廉政立法的重要组成部分，视为落实宪法赋予人民群众对国家工作人员监督权的配套法律，故应提高财产申报立法的层级，直接由全国人大常委会组织起草，以突出这项法律制度的权威与效力。第二，拓展申报主体，明确现职和候任国家公职人员的申报义务。现阶段我国将财产申报主体的范围限定在“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县(处)级以上的领导干部”，“社会团

8、体、事业单位县(处)级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人”，基于这一主体范围，该制度称为“领导干部财产申报制度”。中共中央发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，也144只是提到“完善领导干部重大事项报告和收入申报制度”。相对于我国庞大的公务员队伍，现