“国家治理”新思路：从单方支配到互动制衡

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1、“国家治理”新思路：从单方支配到互动制衡2013-11-2909:05来源：光明网作者：复旦大学国际关系与公共事务学院　包刚升从传统国家治理体系向现代国家治理体系转型的关键，也在于从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡。这就需要重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。11月12日，中共中央十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标”包括“推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理能力尽管作为学术概念早已出现，但还是首次进入中共中央文件。会议公报还多次使用“治理”、“社会治理体制”等字样。早在16年前，

2、世界银行出版的《变革世界中的政府（1997年世界发展报告）》就聚焦于治理问题。世界银行认为，“善治（goodgovernance）”或“有效治理”是一个国家—特别是发展中国家—实现发展的关键。而实现有效治理需要相应的治理能力。因此，实现“治理能力现代化”是一个非常重要的问题。旧体制的思想遗产如何理解国家治理能力呢？不少人对此存有误解。比如，有一种观点认为，政府的职能范围与权力的控制范围越大，国家治理能力就越高。这种观点实际上是旧的计划经济体制与全能主义国家治国思想的遗产。他们在潜意识中认为应该建立一个无所不包的国家—政府既能控制政治领域

3、，又能控制经济、社会、文化与思想领域。这种国家形态尽管曾经在20世纪出现过，但都无法实现长治久安的治理。这类国家的治理能力是不可持续的。《变革世界中的政府》也提醒发展中国家：政府擅长的事情是有限的，而有效政府的关键在于做好政府擅长的事情，而不是无限扩大政府掌控的范围。该报告开头即提出，为了实现有效治理，首先需要确定政府的“作用应该是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。认识到政府不能做什么，恰恰是现代治国思想的智慧。第二种观点认为，政府的自由裁量权越大，国家治理能力就越高。他们甚至认为，政府权力受到约束会削弱治理能力。这也是一种典型的误

4、解。从历史上看，绝对主义国家的自由裁量权要高于立宪主义国家，传统君主国政府的自由裁量权要高于现代民主法治国家，但实际上前一类国家的治理能力是高度不稳定的，而且通常都会不断弱化。在最近曝光的返乡6次办理护照的事件中，江苏某县公职人员就随意行使自由裁量权，结果是削弱了治理的有效性。在此类事件中，公职人员的自由裁量权越大，就越有可能损害公民的权益，也越有可能创造寻租与腐败的机会。而凡有过此种经历的公民容易对政府部门产生不满，甚至丧失对政府的信任。两者都可能会削弱国家治理能力。甚至还有第三种观点认为，各级别领导人的个人权力越大，国家治理能力就越

5、高。有效的治理能力当然需要一个有效能的行政部门，但这并不意味着该部门领导人的个人权力越大越好。反腐败中落马的一些所谓“政治强人”都昭示着：无论是哪个级别的领导人，一旦个人权力过大、不受约束，都有可能破坏政府的正常功能与行政的有序运作，结果反而是损害了治理能力。国家治理：两种权力的分野在理解国家治理能力问题上，美国加州大学迈克尔·曼教授对两种权力的划分富有启示。他把政治权力划分为专断性权力（despoticpower)与制度性权力(infrastructuralpower，国内亦译为基础性权力、建制性权力）。国家在行使专断性权力时，无须与

6、社会协商，可以独断专行。因此，专断性权力的基础是强制力，决策过程可能比较迅速，运行方式是自上而下式的。尽管专断性权力看似一种“雷厉风行”的权力，却存在两个问题：一是这种权力具有较高的随意性，权力执掌者甚至可能“为所欲为”，这与现代国家要求的科层制管理和稳定预期会发生冲突；二是这种权力更有可能做出社会不欢迎的决策，这样就容易遭到社会的抵制甚至反抗。反之，国家在行使制度性权力时需要与社会协商，需要征得社会的同意和寻求社会的支持。因此，制度性权力的基础是国家与社会的有效互动，以及被治者的合作与服从，运行方式则是自下而上式与自上而下式的结合。尽

7、管国家在行使制度性权力时决策过程看似缓慢，但由于决策过程中存在国家与社会的有效互动，重要决策事先已得到社会的多数支持，其执行效能与效率便会大大提高。在古代世界，一些貌似强大的传统君主制国家拥有的其实是较强的专断性权力。这种专断性权力固然展示出强大的威慑力与巨大的能量，但由于无法与社会形成稳定的良性互动，往往无法形成可持续的治理能力。反之，现代民主法治国家更多地依靠制度性权力，这种权力要求构建政府与公民的正确关系，其基本特征应该包括：统治应基于被治者的同意；政府应对社会具有良好的回应性；政策应反映公民的需要与诉求。因此，现代国家的治理能力

8、建设应该着眼于制度性权力，而非专断性权力。以征税为例，专断性权力的做法是国家单方面确定税率。由于政府无须与社会协商，其长期趋势可能是税负不断加重。此种模式下，由于社会与国家缺少正式的互动机制，社会的反应只能