中国的预算改革：评述与展望

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1、38·财政改革·中国的预算改革：评述与展望王雍君内容提要：在政府间财政关系改革和税制改革取得阶段性进展后，中国从2000年开始将财政改革的重点转向政府预算和公共支出管理领域，取得了积极而有限的进展。但若要使预算成为政府施政之利器，尚需继续努力。而以强化控制和配置功能为导向的预算改革，将为转向以促进绩效与治理为主要目标的更高阶段的预算改革铺平道路。关键词：预算改革舍规性优先性配置绩效治理通过约束政府的政策选择以及将政策重点表达为具有约束力的支出承诺，并确保公共资金配置准确反映政策重点和战略优先性，预算对政府施政起着关键

2、性的支撑作用。与其他许多经济转轨国家一样，中国市场导向的经济改革、政府职能的转变和政治民主化的发展，将人们的注意力日益引导到政府预算方面，而预算规模的急剧崛起更使预算的作用与日俱增。在此背景下，在税制改革与政府间财政关系(财政体制)改革取得阶段性进展(大约15年)的基础上，中央政府从2000年开始陆续启动了包括部门预算、《预算法》修订、颁布实施《人大常委会监督法》、预算分类、国有资本经营预算、中央预算稳定调节基金在内的范围广泛的预算改革。这些改革的大部分内容也发生在地方层次上。有趣的是，虽然政府预算变得如此重要，预算

3、改革的内容如此丰富多彩，但迄今对近期改革进行系统评述的文献却相当鲜见。本文旨在弥补这一不足，并对中国下一阶段预算改革面临的主要挑战和政策选择做出展望。一、预算崛起背景下的近期预算改革在长达30年的计划经济时代，预算在中国经济社会中的作用是次要的，因为中央和地方政府都依赖“传统工具”执行其职能，尤其是指令性计划、行政命令以及对国有企业的所有权控制。“预算跟着计划走”典型地反映了预算的从属地位。然而，1979年开始的意义深远的市场化导向的经济改革，经济社会的深刻转型以及最近10余年来中国经济和公共财政规模的迅速崛起，使情

4、况发生了极大变化，预算逐步从“计划的奴隶”发展为各级政府最重要的政策工具。今天，无论是中央政府还是地方政府，离开了预算几乎寸步难行。事实上，预算已成为各级政府和政府部门宣示施政重点，并承诺投入相应资源完成政策目标的最重要的工具。在OECD国家，作者简介：王雍君，中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师。本文系2007年国家社会科学基金项目“从年度到中期财政预算体制的转轨研究”(批准号为07BJY141)的阶段性研究成果。’39预算作为政府最重要的施政宣言和施政纲领是再普通不过的事情，但对中国而言，这代表了政府从依

5、赖传统工具转向依赖预算达成目标的重大变化，其意义是实质性的和深远的。从上个世纪中期摆脱财政收支占GDP比率持续下降的梦魇后，政府预算的规模即在经济崛起的背景下急剧扩大。在过去l0余年中，与强劲有力(高达10％)的经济增长相比，预算规模扩展的速度(高于GDP约6个百分点)更加令人惊叹不已。实际上，预算规模扩张的速度直逼外汇储备规模扩展的速度。中国的外汇储备从1，000亿美元(1996年)增加到10，000亿元美元(2006年)，用了大约l0年的时间。同样给人深刻印象的是：预算规模从大约3，000多亿元(1993年)扩展

6、到30，000余亿元人民币(2005年)，也只不过用了大约l2年时间，而预算规模扩展7倍则只用了11年时间(1994-2006年)。这样的速度在世界上是绝无仅有的。在预算总体规模急剧扩展的同时，地方预算的规模以更快的速度扩展。在“十五”期间，全国平均的预算(收入)增长速度为16．7％，其中，中央预算为9．3％，地方预算的成长率则高达20％，远高于中央和全国平均的扩展速度。到2007年，中国的预算总规模突破5万亿元人民币几成定局(上半年全国财政收入达2．6万亿元人民币)，支出规模比收入规模还要大。与许多国家不同，中国地

7、方政府开支占全部开支比重高达70__75％，显示地方预算的作用比世界上其他国家大得多，也表明地方预算事实上已经成为整个国家预算的中坚力量。根据财政部于2005年制定的《全国财政发展第十一个五年(2006-2010)规划》，预算(收入)的年均增长速度仍然高达为12％(这是相当保守的数据)，显示预算规模高速崛起的势头仍将持续下去。目前我国预算的相对规模(约占GDP的20％)虽然比OECD成员国低出大约l0个百分点，但预算的成长性却比这些(和其他)国家高出许多。另外，如果调整为可比口径，主要是将放在预算外的社会保障和国有企

8、业的分红(2006年约1．1万亿元)等考虑在内，那么，中国的预算规模至少相当于GDP的25％，虽然仍低于发达国家的平均水平，但已经高于发展中国家和经济转轨国家的平均水平。预算规模的崛起，使预算成为各级政府最重要的施政工具，2000年以来以启动部门预算为标志的一系列预算改革，就是在这个大背景下发生的。然而，欲将预算打造为政府施政之利器、公共治理之