不良行政的认定及其法律规制

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1、不良行政的认定及其法律规制胡峻】《行政与法》  第2009-1期  第88页　　【内容提要】不良行政是行政活动中普遍存在的一种现象，但行政机关只是将其作为内部行为对待而忽视了相对人的权利保障。行政机关采取的对不良行政进行规制的措施只是治标之举，界定行政行为的良否应当从程序与结果两方面进行认定。要从根本上解决不良行政，保障相对人的合法权益与监督国家行政活动的运行，应当从法律上对不良行政进行有效规制。　　【关键词】不良行政违法行政认定法律规制　　[Abstract]Harmfuladministrationisanuniversalphenomenondurin

2、gthestateadministrationact．Butadministrationorgansonlytakeitasaninternalactandoverlookprotectingthelawfulrightsofcitizens．legalpersonsandotherorganizations．Measuresthatadministrationorgansadoptisnotabasicone．Weoughttoindentifytheadministrativeactbyprocedureandresult．Inordertosolveh

3、armfuladministrationutterlyandprotectthelawfulrightsofcitizens，legalpersonsandotherorganizationsandsupervisethestateadministrativeact．weshouldcontrolharmfuladministrationbylaw．　　[Keywords]Harmfuladministration；Unlawfuladministration；Indentification；Legalcontrol　　行政行为从其合法与否可以界分为合法行政

4、与违法行政，这是对行政行为的一种基本分类。这种分类是根据法律法规的明确规定对某一行政行为的法律定性。然而，在合法行政与违法行政之外，尚有些行政行为不能根据法律法规的规定对其做出判断的，诸如不良行政、不当行政等。尤其不良行政是行政活动中普遍存在的一种现象，其无论是对行政相对人权益的侵害还是对行政机关行政行为的公信力都会产生深远的影响，并且公民、法人或者其他的社会组织因不良行政致其权益侵害寻求法律救济目前也是一片“盲区”。对不良行政许多国家已通过立法对其进行了界定，如英国《议会行政监察专员法》对不良行政的具体表现进行界定并规定了对不良行政的法律救济。在我国，虽然

5、在法律层面没有对不良行政以明确的界定，在理论研究上也没有引起学界的重视，但在行政实践中许多行政机关已对不良行政进行了认定，并采取了许多行之有效的措施对其进行规制。⑴甚至行政机关常以不良记录、不良行为档案对下级行政机关和公务员进行考评与纪律处分，但对不良行政行为都将其作为一内部行为对待，因此，对相关的责任人也通常只是追究其纪律上的责任，只考虑对行政机关或公务员单边约束从而忽视了对相对人的权利保障。针对不良行政所存在的现状，笔者认为，应当对不良行政进行具体的界定，并将其与违法行政进行区分，对不良行政以相应的法律规制，使行政相对人的合法权益得到应有的保障。一、不良

6、行政的认定　　不良行政（maladministration）从其词义来说是不好行政、不善行政，从广义来说，不良行政应当包括违法行政与狭义的不良行政。本文所论的不良行政只是狭义层面的，因为违法行政在理论界与学术界都有系统的论证。但是，不良行政本身是一个范围与内涵均较广的概念，要对其进行全面的界定恐怕难免挂一漏万。如1976年英国《议会行政监察专员法》第5条和第10条中虽然出现了“不良行政”一词，但其对不良行政和不公正待遇没有界定和说明。[1]后来对该法的议案进行二读时试图对不良行政进行界定，但只是列举了不良行政所包括的内容：偏见、疏忽、漫不经心、迟延、不称职、

7、不理智、任性、卑鄙、武断等等。议会行政监察专员在1993年的年度报告中对“不良行政”作出了进一步的阐述和更新，并列举了15种构成不良行政的行为。[2]采取列举方式对不良行政进行界定，在实践中不失为一有效之举，但也不可能全面系统地对不良行政进行认定，同时也是由不良行政本身内容之宽泛所使然。对不良行政虽然不能从正面给其一明确的界定，但从世界各国（如英国、新西兰、丹麦等国）的经验来看，普遍着眼于行政行为是否对相对人产生不公正、不合理的结果来认定。笔者认为，对不良行政应当从行政行为的过程与其结果两方面综合加以认定，因为行政行为是通过这两方面来对外体现的。行政行为过程

8、即体现为行政行为程序上的瑕疵与程序上的错误两方面：在