论地方立法中的听证制度

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盐城师范学院毕业论文论地方立法中的听证制度学生姓名曹张燕学院法政学院专业法学班级2013级(3)班学号13123302指导教师周丽2017年6月2日 目录诚信承诺书1毕业论文2-11中英文摘要及关键词2一、地方立法听证制度的概述3（一）地方立法听证制度的含义3（二）地方立法听证制度的必要性3（三）我国地方立法听证的程序规定4二、地方立法听证制度的现存问题与成因5（一）地方立法听证制度存在的问题5（二）我国地方立法听证问题的成因6三、地方立法听证制度的完善对策7（一）完善听证陈述人的遴选机制7（二）规范听证结果的运用8（三）明确立法听证适用范围8（四）明确听证主体的权利与义务8参考文献10开题报告表11中期检查表17答辩记录表18成绩评定表20 诚信承诺书本人作为《论地方立法中的听证制度》一文的作者，郑重承诺：一、本论文是我在导师的指导下，参考相关文献资料，进行分析研究，独立完成的，其中所引用的文献资料和相关数据，都是真实的，并均准确地标明其来源；除标明来源的内容以外，不包含他人已公开发表的作品内容、学术成果、学术观点和数据。二、我保证本论文中没有《学位论文作假行为处理办法》(教育部令第34号)规定的任何学位论文作假行为，若有违反，本人自愿接受学校和教育主管部门依据《学位论文作假行为处理办法》的任何处理，承担取消论文成绩、取消学位申请资格、交回并注销学历学位证书、撤销学位等一切后果和法律责任。学生签名：曹张燕2017年6月2日10 论地方立法中的听证制度[摘要]我国立法听证制度建立时间比较短，还处于探索阶段。在实施过程中，由于我国对地方听证的价值缺乏高度的认识，并且地方立法听证规则不具规范性，随意性很大，造成了听证陈述人的遴选机制不完善，听证结果不受重视以及听证主体的权利义务不规范等后果。为了保障我国立法的质量，促进立法活动的民主性、科学性，需要不断地完善立法听证。[关键词]地方立法；听证制度；民主科学[Abstract]China'slegislativehearingsystemhasestablishedforashorttime,butitisstillintheexploratorystage.However,intheprocessofimplementation,becauseofthelackofahighdegreeofawarenessofthevalueoflocalhearings,andthelocallegislativehearingrulesarenonstandardandarbitrary,whichresultsthehearingoftheselectionmechanismisnotperfect,thehearingresultsarenottakenseriouslyandthemainrightsandobligationsofthehearingsarenotstandardized.Inordertoprotectthequalityofourlegislation,topromotethedemocraticandscientificofthelegislativeactivities,weneedtoconstantlyimprovethelegislativehearing.[Keywords]Locallegislation;Hearingsystem;Democracyandscience听证制度的成立是一个历经数十年，领域逐步拓展、程序逐步完善，总体而言呈现渐进的过程。引进听证会制度始于上个世纪90年代，既有借鉴西方实践的因素，也符合宪法的基本精神，同时亦是党的工作方法的基本要求。伴随着《中华人民共和国行政处罚法》的制定，听证制度开始引入国内，并通过该法以法律明文规定的方式呈现出来。后来在《中华人民共和国价格法》的推动下，在适用领域上，听证制度得到进一步的拓展。而《中华人民共和国行政许可法》的出现，使得听证制度在许可程序上变得越来越重要。此外，由于《中华人民共和国立法法》的一大创制，听证制度开始进入立法领域，此后听证制度开始发挥在立法领域的作用，作为听取意见的重要途径，在立法上予以确认。10 一、地方立法听证制度的概述（一）地方立法听证的含义要了解立法听证的内涵，首先需明确何为“听证”。对于“听证”，有广义和狭义之分。广义的听证是国家机关在对重大事项进行决策之前，通过公开辩诉、驳斥、质证，使利害相关人得以表达自身需求、陈述相关意见，增进决策的公开性、民主性和科学性的一种方式。狭义的听证则仅限于行政领域，是行政机关为求行政行为合法合理，对相关议题公开进行辩诉、驳斥、质证，以知悉行政相对人及其他利害相关人意见的程序[1]。本文采用广义的听证概念，将立法听证定义为：立法听证是指立法机关在立法活动中，针对立法所涉及的重大事项及立法草案，听取各方意见，进而综合各方因素，使立法决策合法、合理的法律制度[2]。地方立法听证制度具备如下特征：一是公开性。在听证举行前，立法机关应向社会公告，表明任何人都可以参加听证会，了解案情。听证公开举行，将听证过程置于社会监督之下，有利于增强立法活动的透明度。二是法定性。举行立法听证必须要有法律依据，立法听证的内容要属于法定范围，立法听证的程序也要符合法律要求，如合理的选择听证陈述人、按要求制作听证报告等。因此，立法听证是立法活动中的一个重要环节。只有做到有法可依，才可以有效的实施听证程序。三是民主性。立法听证作为了解社情民意，完善决策机制的一种民主形式，相对于其他公众参与方式而言，不仅能让公众直接参与，而且能充分的体现公众的话语权，体现民意，为提高立法质量提供了途径。（二）地方立法听证的必要性作为公众参与的一种有效方式，立法听证可以保证立法活动的民主性和科学性。但是在运行过程中，立法机关制定的法律往往不能有效地反映民意，导致立法活动的透明度不高，因此举行立法听证是非常必要的。地方立法听证制度的必要性体现在以下几个方面：1.实行立法听证制度是提高立法质量的内在要求随着我国社会主义民主法制建设的发展，法治的观念深入人心。但法治的前提是要有良法，良法必须经过正当程序设立，理性公平的分配各种利益。立法听证制度使立法机关充分听取利害关系人、有关团体和专家学者的意见，充分的反应广大人民群众的意志，从而对立法中的有关问题进行深入细致的研究探讨[3]，使得立法机关围绕立法的主要问题进行分析，制定出更切合实际的法律。10 2.实行立法听证制度是增强立法监督的应有之义立法机关通过广泛听取各方面的意见，综合各方面利益冲突之所在，使民众与政府之间必能建立起融洽的关系。由于社会公众既可以旁听听证会，也可以通过媒体了解听证会的情形，了解制定的法律内容，因此社会公众通过听证程序使社会各界对立法机关的立法行为进行了有效的监督，而有效的监督可以进一步促进立法听证制度的良好运行，保证立法听证活动取得切实的效果。3.实行立法听证制度是协调利益冲突的有效手段立法是分配和合理配置权利与义务的一种活动，立法必然涉及到公共利益、团体利益、个人利益等多种利益关系[4].。为了解决利益冲突，使不同利益的代表享有平等表达的权利，所以现代民主国家都设立听证制度，使得人民能够直接参与听证活动，以公开的方式解决冲突。在此基础上，立法机关还可以广泛地听取各方面的意见，在不违背社会公共利益的情况下，协调各种利益冲突，加强与人民的沟通，有利于实现直接民主。（三）我国地方立法听证的程序规定自我国立法听证制度确立以来，各地经过不断的实践，使得立法听证制度不断地发展和完善，并取得了一定的实效。就地方立法的层面而言，以《立法法》中的规定作为法律依据，在此基础上根据各地实际情况相继制订了立法听证规则，进一步细化规定了立法程序，以促进立法听证制度在我国的进一步发展与完善[5]。立法听证制度作为一种民主有效的制度，从上个世纪90年代起，便不断的出现在地方立法实践过程中。《广东省工程招标管理条例（修订草案）》的审议过程中，广东省人大对此于1999年9月9日举行了听证会，这是地方立法听证会的首次大胆尝试，对以后的实践产生了深远的影响，此后，地方立法听证犹如雨后春笋不断的涌现。随着民主进程的推进和法治国家建设卓有成效，地方立法听证制度成为立法过程中不可或缺的步骤[6]。基本确立了如下的听证程序：第一步，明确立法听证的时间和组织部门。立法听证一般发生在法案的制定过程或者审议过程中，通常情况下主要由法制部门和相关部门进行组织。第二步，拟定工作方案。在听证会召开之前，需要拟定相应的计划，以确立听证会的方案和流程，对所涉事项进行全方位的列举整合。第三步，发布听证会的公告。听证公告的发布有多种形式，如网络、报纸、电视等。此外，在听证会举行之前，要尽可能提前发布听证会的公告，以确保参加者全面的了解信息，公开报名。第四步，选择参加人。一般而言是公民了解公告后，进行申请或者报名，主要是通过电话、信函进行报名，陈述对听证会的基本观点和理由。由组织10 单位在报名者当中选出，并且由组织单位以书面的方式通知，或者在媒体上公布。第五步，举行听证会。根据法定的程序举行听证，保证双方陈述人都可以平等地发表自己的建议。此外，在听证过程中要有辩论程序，这样有利于听证组织者全面的了解陈述人观点，保证听证的科学性。第六步，制作听证会的报告。听证报告的制作形式要符合法律要求，听证报告的内容要明确具体。此外，听证机构可以通过网络媒体向全体市民公布报告的内容，以保证立法听证报告的公开性。二、地方立法听证制度的现存问题与成因（一）地方立法听证制度存在的问题立法听证制度根据各地实际情况的差异，也不尽相同，并且立法听证的实施规则不够具体，所以往往不能取得有效的听证结果。此外，全国尚未形成完整有效的地方立法听证制度，其不可避免的出现了这样那样的问题。具体而言，这些问题主要表现为以下四点：1.陈述人的遴取机制不合理地方立法听证是地方立法中听取民意的重要途径，是沟通不同阶层、促进利益表达和协调的有效路径，这个程序能否发挥作用，最为根本的条件之一是要遴选适格的听证陈述人。目前我国各地立法听证规则中有的没有专门规定遴选程序或只有原则性规定，有的规定明显不够合理，较典型的如“以报名的先后顺序来遴选代表”，“由听证组织者根据公正、合理、平等的原则遴选”等，或简单机械，或有失公平公正[7]。这种不确定的遴选方式极有可能成为排斥异己，抹灭不同声音的工具，直接导致了听证结果的不尽人意。这样一来，听证会不仅会伤害公众参与地方立法活动的积极性，在一定程度上也会影响立法听证结果的有效性。2.立法听证结果不受重视听证报告的内容直接反映听证结果。不少地方的立法听证规则都规定了听证结束后应当制定听证报告，但是由于听证报告有时仅作为审议法规草案的参考资料，所以对听证报告的效力及其应用，普遍没有实质性要求。此外，地方立法听证规则并没有明确的规定听证结果的处理方式和程序。在现实操作中，有些地方立法听证会的主持人甚至按部门或个人偏好，对听证结果进行任意调动和取舍。而且地方人大的立法听证实践往往会忽视立法听证结果的后续发展和实际应用，关注其民主性功能，过分强调听证过程中的公开公正，从而忽视立法听证结果的重要性。10 3.立法听证范围不明确首先，就立法听证的适用事项而言，各地一般表述为：（1）涉及经济利益与重大社会发展的；（2）对是否制定法律或对法律法规存在较大分歧的；（3）法规草案有明显的利益冲突，涉及不同利益群体的；（4）需要广泛的了解民意、搜集信息的；（5）其他需要涉及听证的。这些听证事项的规定都太过原则化，在实际操作中难以界定，导致立法听证的范围不明确。其次，各地听证规则中对上述的适用听证事项是否开展听证会，也没有做强制性规定。按照《立法法》的规定，我们可以采取座谈会、论证会、听证会的方式来听取意见，而听证会只是其中形式之一。是否启动听证程序有时完全取决于地方立法机关的意愿，而一旦启动听证程序以后，怎么做也由立法机关主导。这些都违背了立法听证的的初衷，使得公众参与度不高，不能推进立法的民主化。4.听证主体的权利义务不规范如何科学地对听证主体的权利和义务做到周到、详尽的法律安排直接影响着立法听证的实际效果。然而实际情况是，多数立法听证规则没有制定专门的条款对听证主体的权利和义务进行清晰的界定，或者这些规则只是零散地分散在各条款之中，阻碍了立法听证会的顺利开展，也不利于立法听证的实践操作，从而难以保证立法听证的现实效果。尤其在保障听证主体的权利方面，很少对听证规则做出明确和具体的规定。由于听证组织人的主观控制欲很强，所以那些涉及陈述人的质询、辩论、解答、时间运用等环节，组织者往往根据自己的喜好实施，忽略了对听证主体权利的保障，使得各地的规定都具有较强的随意性。这些都难以对立法听证产生实际有效的影响。（二）我国地方立法听证问题的成因1.地方立法听证制度未形成专门性法律截止目前，我国尚未出台有关听证的专门性法律。目前而言，各地人大在地方立法中对于听证的安排基本是参考《中华人民共和国立法法》中的规定。《立法法》涉及听证的条款包括第三十四条、第五十八条。其中第三十四条是关于全国人大的，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第五十八条则是对于国务院、对于行政法规的规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。[8]”《中华人民共和国立法法》是地方立法的渊源，第三十四条、第五十八条10 对于听证具有指导性的作用，但该法条终究不是关于听证的根本性规定，仅仅依靠以上法条，将导致许多操作上的难题。2.对立法听证制度的价值缺乏高度的认识在我国，听证制度成立的时间较短，尚不成熟，在实践中的应用时间就更短。因此要想在地方立法中取得成果，就需要科学的理论知识加以指导和规范。但值得注意的是不少主政的领导干部、作出决策的国家机关实际上对于听证会的作用和价值缺乏正确的认识，举行听证会时只注重形式，无法实现听证的真正价值。3.地方立法听证规则不具备规范性，随意性较大地方立法听证制度的重要内容和富有生命力的重要保证便是立法听证规则，它规定了听证的运行机制，从根本上决定了地方立法听证的质量和效率。但实际上，我国的地方立法听证规则缺乏可操作性，不具备稳定性和规范性，随意性和变动性较大，没有形成规范的地方立法听证规则[9]。三、地方立法听证制度的完善对策为了提高当前地方立法的质量和水平，必须要完善地方立法听证制度。可以根据具体的实践状况和当前的国情，进行巩固和提升，具体而言，应当对规则程序、结果运用、听证主体权利义务等薄弱层面着力进行改进提升。（一）完善听证陈述人的遴选机制听证陈述人的选择是听证活动的重要环节，也是关系到听证活动是否共公平公正、听证结果是否有效的因素之一，因此，必须要完善听证陈述人的遴选机制。首先，为了社会公众能够广泛及时的了解立法信息，有序的参与立法活动，所以要进一步扩大信息的公开化。地方立法机构可以通过电视、网络、报刊等方式进一步建立制度化、规范化的信息发布机制，拓宽市民获取信息的渠道，为选取听证陈述人奠定基础。同时立法机构也要注意潜在的弱势群体，吸收他们的代表作为陈述人参加立法听证。此外，在立法听证会举行前至少30日，地方立法机构就应该发布公告，通知有意向参加的公民及时做好准备，以此提高听证的效果，扩大社会影响力。10 其次，为保障听证陈述人选取的公平性，来参加听证会的人数比例要反映现实利益。当报名参加的人数不符合听证会所需人数时，所有符合条件的都可以成为听证陈述人。当报名参加的人数超过听证会所需人数时，应该根据公平合理、公正公开的原则进行遴选，具体操作时考虑以下几点：（1）要注意陈述人的自身素养，不能为了片面地追求代表性而不注重实际的听证效果，要确保其表达意见的可行性；（2）要保证不同意见的报名者都有机会参加听证，表达建议，使持不同意见的双方人数大体一致；（3）对于正式选定的陈述人，要通过媒体向外公布。陈述人一经确定，不论其身份如何，都享有平等的权利和义务，并接受涉社会舆论的监督；（5）对于未被选中陈述人的报名者，说明理由。（二）规范听证结果的运用立法听证的最终目标是反映民意，通过举行听证来协调利益冲突，实现立法听证的民主化、科学化。为了实现这一目标必须要规范听证结果的运用。首先，为了听证结果的合理运用，必须要进一步规范听证报告的制作。听证机构要对各方提出的意见进行真实客观的分析，在认真总结的基础上，对听证报告的内容进行归纳。报告中不能过多地掺杂组织者的意志和想法，应该要着重强调听证过程中的焦点问题，同时也要包涵听证会时间、举行地点、陈述人情况和各方观点等基本内容。其次，为了听证结果的正确运用，必须要明确听证报告的效力。听证报告在制作过程中消耗了大量的社会资源，听证机构不能任意处置。此外听证报告的制作也不能违背法律法规的规定。地方立法草案应该要接纳报告中合理的建议和意见，并付诸于实施。对于没有被采纳的听证意见也要给予书面答复并说明理由。最后，应加强对立法听证结果运用的约束性。当前各地的听证规则对于听证的过程较为重视，但却有意无意的规避结果运用。众所周知，听证结果不进行运用便只是一纸空文。为此，应当建立立法听证结果运用机制，同时完善对于听证的监督，确保听证结果落到实处。（三）明确立法听证适用范围只有明确了哪些需要听证，哪些不需要，才能避免立法机关过于独断，扩大公众参与[10]。为了实现地方听证制度的功能和价值，避免立法机关过于武断，必须要明确立法听证适用范围。因此我们要注意以下几方面：首先，要对立法听证的适用事项进行明确具体的列举性规定，即明确立法听证的客体。比如对于税收和价格方面的立法，行政处罚和行政许可方面的立法，立法机关都需要举行听证程序。此外，对于那些没有办法具体规定的原则性事项，要根据立法听证的价值和听证成本来决定。对于社会影响较大、涉及群众利益的立法应当举行听证，但是涉及国家机密、商业秘密、他人隐私的立法除外。无论是列举性规定还是原则性规定，最重要的是赋予公众听证的权利。（四）明确听证主体的权利与义务10 只有明确地界定地方立法听证主体的权利和义务，才能保障立法听证制度的有效性和质量。立法听证的主体主要是听证人和陈述人，两者要在听证中各司其职才能保障听证的顺利进行。听证人是指举行立法听证，了解有关信息的人，可以是相应的地方立法机构，也可以是地方人大常委会等，他们有权邀请陈述人参与听证，保证各个陈述人自由发言；有权指挥听证的进行；有权根据陈述人的发言进行记录；有权制作听证报告；有权确保听证程序规则的公正实施等。同时他们也有义务听取陈述人的辩论；有义务调解听证过程中的争端；有义务在听证报告中客观地反映各方面意见等。陈述人就是参与到听证活动中，就有关法案或事项陈述事实、意见的人，是听证人的相对人[11]。听证陈述人有权在听证会上平等地表达自己的建议；有权在听证过程中获取相关证据信息等。此外，听证陈述人要履行按时参加听证的义务；要履行在听证过程中实事求是陈述的义务；遵守听证会纪律的义务；无法参加听证会，有事请假的义务。明确陈述人的权利和义务，通过立法和建立监督制约机制保障其行使权利，履行义务，可以使其在听证过程中独立、有质量地表达意见、发出声音。明确立法听证主体的权利和义务，对完善立法听证制度具有重大意义。但是目前多数的立法听证规则都没有对听证主体的权利义务没有进行明确的规定，或者这些规定只是零散地分散在各条款之中，所以对听证主体的权利和义务，没有办法做到科学、详尽的法律安排，直接影响立法听证的结果。结论随着社会主义法治建设的不断发展，立法机关在承担责任的同时，也要对立法的合法性和合理性做出研究并进行讨论，怎样促进立法活动的科学性和民主性也是不可避免的问题。听证制度被引入我国，国内的一些学者专家对这一新的制度进行研究，试着解决我国所面临的行政领域和立法领域的问题。我国的立法听证制度借鉴了国外的立法听证制度的经验，再结合我国具体的国情对其他方面等进行探索。但由于我国对听证制度的准备不够充足，对听证制度的期望过高，在现实生活中又急于求成，我国立法听证的问题不断显露出来。完善我国立法听证制度的任务很艰难，但这是我们在建设时代民主法治国家的道路上必须要付出的代价，也是我们应该克服的困难。所以我们要以积极的态度探索解决这些问题，促进立法听证制度，为建成社会主义法治国家迈出坚实的一步。10 参考文献[1]赵常永.地方立法听证研究制定[J].人文社会.2007,03:122-123.[2]朱未易.地方法制建设中公民参与的法理分析与制度进路[J].南京社会科学.2014,10:106-114.[3]方纯.构建我国的立法听证制度[J].理论探讨.2004,07:38-41.[4]毕可志.论建立地方立法的听证制度[J].烟台大学学报.2004,02:149-153.[5]武静丽.浅议我国的立法听证制度[J].法制与社会.2016,04:166-168.[6]魏慰，齐乐.中国地方立法听证制度的现状分析及完善措施[J].法制与社会.2010,12:23-25.[7]葛胜亮.浅谈完善地方立法听证制度[J].人大研究.2012,06:28-31.[8]陈家刚.程序民主的实践—中国地方立法听证规则的比较研究[J].南京社会科学.2004，03:32-38.[9]张凤英.完善我国地方立法听证制度的思考[J].人大研究.2010,01:70-71.[10]陈可.对完善地方立法听证程序的思考[J].人大研究.2008，03:131-133.[11]饶世权.论公众参与视阀中的地方立法听证制度[J].湖北社会科学.2013，10：151-155.10