地方财政的问题与改进

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1、地方財政的問題與改進李顯峰壹、前言地方政府的財政困絀幾已成為世界多數國家普遍面臨的難題，公共支出的增加率率常較公共收入為高，以致近年來各級政府財政日益困難。若面臨經濟景氣衰退，將使全國稅收成長率低於歲出成長率更為嚴重。就我國而言，中央政府財政日趨惡化，當年度負債餘額已逼近公共債務法規定之上限，擴大統籌分配稅款也引來「粥少僧多」與「財政幻覺」的爭議，對於地方財政困難亦缺乏充裕財源補助，不利於地方自治之推展。甚至基層地方政府抵押公共財產以籌措人事經費的情事時有所聞，但亦不乏地方支出缺乏成本效益概念、浪費不法之案例，顯見地方財政窘境絕非現

2、行財劃法及補助金制度所能完全化解，亦應努力於提高地方自有財源收入比重，才能紓解此種財政垂直不均與水平不均的現象。晚近世界各國都努力實施行政改革，以提昇行政效率，除了進行行政組織改造外，其中最重要者為引進企業經營的精神，並且改變大有為政府、縮小政府規模的觀念。近年來各地方政府間積極吸引投資之競爭機制來解決地方財政問題。因此如何設計開源（包括非租稅財源及租稅財源）及節流的機制，為有效解決地方財政難題的最重要課題。貳、府際間財政關係之原則各層級政府間的關係受到各國政府行政體制及經濟發展的影響，評估中央地方財政關係之準則可就中央與地方之支出

3、及收入二方面思考比較：(JoumardandKongsrud,2003)一、公共支出面分派問題(assignmentissue)（一）地方分權程度比較評估各層級政府所需提供公共財及公共服務如何分攤，是否若干特別行政區或地區有特別支出或特別稅課的權利？地方政府提供的公共財能否滿足該地區居民的偏好，哪些施政事項具有全國一致性之要求等。（二）地方行政區域之規模(size)考慮公共事務的規模經濟效果及地方行政區域間外溢效果之內生化(internalization)之後，是否仍遺留了若干問題？在哪些情形下，地方行政區域能考慮合併？是否能合作或

4、獨自購買提供公共財？若聯合提供公共財，其成本應如何分攤，才能提升成本效率？（三）重疊責任(overlappingresponsibilities)考慮行政區域間哪些施政支出責任可能發生重疊？若發生此種情形，財政支出應如何分攤？避免因分攤責任不清而逃避，導致公共服務提供不足的現象。（四）社會移轉支付與重分配財貨地方政府負擔社會移轉支付與重分配財貨的責任程度為何？是否規定若干適當的準則及受益水準？是否會引起因某一行政區提供較高的福利移轉水準而遷入的「福利移民」(welfaremigration)，地方政府是否會設法限制或減少福利措施防止

5、該類移民？二、地方政府籌措財源的原則（一）課稅權力地方政府能自主決定(哪些稅目之)稅基及稅率的權限為何？地方政府是否有能讓渡課稅權而不致危害地方預算穩定、不提高一般行政及遵從成本、不阻礙地方之間的貿易及投資活動、不損害分配性目標等的空間有多大？（二）租稅競爭(taxcompetition)地方政府間課稅的稅基及稅率是否有差異？決定發生差異或限制差異的主要因素為何，尤其是上級政府的補助制度是否影響地方政府的課稅努力程度？租稅競爭的正面及負面效果為何？是否使地方政府的財政紀律提高或破壞稅制的完整性，導致扭曲地方間的貿易及投資型態？（三）

6、指定用途型補助(earmarkedgrants)考慮指定用途型補助(或計畫型補助)金額是否占地方政府預算相當重要的比重？若占有重要的比重，其補助制度如何設計，是否會降低地方政府的努力誘因？地方政府的整體表現高低為何，中央政府如何訂定補助的比重高低及是否考慮外溢效果的大小？地方的負擔率係以事後成本或事前標準成本計算？指定用途型補助的執行效率如何，是否須改變補助制度的設計？例如，是否需給予地方更大的彈性空間，是否須合併過於零碎的指定用途型補助項目，轉變為以績效結果導向的方法？（四）財政均等化方案(equalizationschemes)

7、藉何種方式能在地方間實施重分配，重分配移轉支付的幅度多大？地方間財政平衡的主要目標為何，又其判斷準則為何？中央政府採取權衡式(discretionary)或以公式型補助？對較貧窮地方的發展是否有助益或反而有妨害？補助制度設計及改革是否面臨公平與效率之間的選擇難題(equity-efficiencytrade-offs)？補助制度是否能降低地方政府稅收的波動？三、分權制度下總體經濟之管理（一）總體經濟之一致性(macroeconomicconsistency)是否有機制使地方政府的財政行為與全國總體經濟目標達成一致？若曾發生地方政府財

8、政嚴重惡化，對其他層級政府及金融市場是否造成衝擊？是否可自中央政府獲得援助？補助之機制如何設計，其對地方政府的影響如何？（二）財政規則(fiscalrules)地方政府適用哪些財政規則？是否由中央政府規定，或與地方政府協商後規定？哪些