水权制度建设与节水型社会

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1、水权制度建设与节水型社会高而坤(水利部水资源司)我国人均水资源占有量低，时空分布不均匀。在全面推进小康社会建设的进程中，随着经济社会的快速发展、人口增加、城镇化进程加快，水资源供需矛盾日益加剧，水资源日益影响到经济社会的可持续发展，已经成为我国经济社会可持续发展的主要制约因素之一。解决问题的根本途径是建设节水型社会。节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理制度。因此，全面推进水权制度建设，形成以经济手段为主的节水机制，促进节水型社会建设，是社会经济可持续发展的迫切要求，是实现全面建设小康社会宏伟目标重要保证。一、节水型社会建设与水权制度建设的内涵节水型社

2、会是指以水资源高效利用的方式进行生产、以节约的方式进行消费为根本特征的社会。与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理制度，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。其核心是水资源管理制度、体制和机制的创新。节水型社会的制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题。产权制度是市场经济的基本制度。通过产权制度的建立，市场能有效实现资源的高效配置。水权制度正是这样的一个产权制度，通过水权制度建设，可以有效界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府间、政府和

3、用水户间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障。因此，水权制度是节水型社会建设的核心制度建设。在市场经济条件下，通过水权制度建设，建立以水权制度为核心的水资源管理制度，可以有效实现资源的有效配置，提高资源配置的效率和效益，从而实现节水型社会建设的目标。广义上，水权不仅仅包括正式的或法律授予的权利，如取水许可授予的取水权、各类水量分配协议或合同规定的权利、以及批准的各类规划、水资源配置规划和水量分配方案所确定的权利;还包括非正式的水权，如传统的取用水权、不需要法律授予或批准的权利等等。根据以上的概念和定义，我国现阶段水权制度建设包括三

4、个层次的内容:第一层次:流域、区域水资源配置:通过现行法律法规中所规定的水资源综合规划、中长期供水规划、水量分配方案以及年度水量分配方案和调度计划、年度用水计划等制度，实现由流域(全国)向省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市)行政区域的水量分配。第二层次:取水权配置，通过我国的取水许可制度实现区域水权向取水权的分配。第三层次:灌区的农民用水权的配置，通过灌区灌溉规划和用水计划实现灌区集体水权向农民用水权的配置，例如甘肃黑河流域的水票和水权使用证。对于三个层次的水权制度建设，我国己积累了一定的实践经验。比如试点地区都正在进行或已经完成区域水量分配，都正在实施或加强取水许可的管

5、理，北方试点正在探索农业水权和农民个体用水权的配置工作。我国水权制度建设的三个支撑是:水量分配方案:水量分配方案是水权制度建设的技术基础。监测计量系统:水资源监测计量系统的建设将实现水量分配方案由“虚”到“物”的转化，构筑权利载体。管理制度建设:水权管理制度建设将实现水量分配方案由“量”到“权”的转化，赋予权利属性。对于我国水权制度建设，这三者缺一不可。水量分配方案是基础，监测计量系统和管理制度建设是支撑。二、我国节水型社会建设下的水权制度建设现状人类曾经经历了择水而居、避水而居的原始的人与自然和谐阶段，但是随着人类社会的不断发展，进入了大规模的水资源开发利用阶段。在这个阶段

6、，人与人和人与自然的矛盾突出。为了实现有效的水资源管理和人与自然和谐相处，我们需要正确处理人与自然、经济发展与资源环境保护、眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系。正是为了实现人与自然和谐的目标，为了适应国家经济社会发展的宏观战略目标以及经济社会发展对水利的要求，我国的治水理念和政策也进行了重大调整，正在逐步从工程水利向资源水利、传统水利向可持续发展水利转变。在这样的思想指导下，近年来，我国积极加强水权理论研究，推进水权制度建设。在提出建立和运用水权理沦指导水利新实践的要求后，水利系统乃至全社会都对建立水权、水市场制度给予了高度关注，许多地方因地制宜进行了有益的实践和探

7、索，涌现了一大批水权制度建设的典型，为我国的水权制度建设积累了丰富的经验。从东阳一义乌的水权转让，到廿肃张掖农民用水户的水票制度，再到宁蒙两自治区“投资节水，转让水权”大规模、跨行业的水权交易，以及最近的全面开展的我国其他地区的水权制度建设，如松辽流域的初始水权明晰和大凌河、霍林河水权试点，海河流域的永定河、卫河、漳河和滦河、福建晋江，江西抚河，广东东江，甘肃石羊河等等，水权水市场制度对提高水资源利用效率和效益，实现水资源优化配置和科学管理，缓解水资源供求矛盾的作用日益显现出来。在水权水市场理论的引导下