城市化与农民土地权益的法律救济

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1、城市化与农民土地权益的法律救济兰桂杰一、农民土地权利的贫困1．解放后农民土地权益的历史发展半个世纪以来，中国农民的土地产权经历了3次历史性变迁。50年代初，土地改革使农民拥有了土地所有权，实现了“耕者有其田”的理想；但好景不长，50年代中期推行初级社、高级社和人民公社，又逐步剥夺了农民的土地所有权，完成了由私返公的土地集体化。直到80年代初，实行家庭联产承包责任制，才对土地产权作了一次不彻底的变动，于是农户重新获得了土地的承包权和使用权，但仍然没有完整的所有权。实行家庭联产承包责任制后，虽然农民基本上告别了不能温饱的时代

2、。但是，如果当时退还原先农民入社的土地，实现更加彻底的改革，一举解决农民的土地所有权问题，就可能不会造成今天这样的农民大规模失地的局面。我们在城市企业改革中，提出了产权明晰，原有的大型企业集团、商业银行已经逐渐过渡到与国际标准接轨的股份制企业。在广大农村，我们也不应当在家庭联产承包责任制上止步不前。现在农村土地制度又面临着一个重要的十字路口，回到了第一次农村土地制度变革时的问题：农村土地制度的所有权问题。农村中关于土地的主要矛盾已经从合理分配使用权的矛盾转变为维护所有权的矛盾。实践证明，农村土地制度的每一次变革都给整个国

3、家的兴旺发达、长治久安带来极其重大而深远地影响。土地归农民所有，耕者有其田。国际上许多国家和地区的发展经验表明，农民在真正拥有土地所有权后，当他不在土地上进行耕作时，因为土地的大幅增值，他不但不会贫困，反而会因为土地的使用权出租和土地的作者简介：兰桂杰(1963-)，女，吉林四平人，副研究员，主要从事民法方面的研究。18所有权出售，享受到全部的土地增值，成为社会中的富裕群体。既然我们的政策允许一部分人先富起来，那么我们首先就应该通过最好的土地政策让中国的农民群体通过这样的政策实现先富。而要实现这样的“先富”，只有还地于农

4、，才是上上之策。2．中国经济的发展农民功不可没建国以来，中国农民为中国的工业化和现代化作出了巨大的贡献和牺牲。计划经济时期，农民的牺牲主要体现在工农业产品的剪刀差上面，即国家长期实行工业品高价、农产品低价的政策，通过工农业产品的不等价交换，农民为国家工业化积累和贡献了大量资金。改革开放后，从土地束缚中解脱出来的农民又为城市的发展和建设提供了数以亿计的廉价劳动力。城市中的大楼是农民建的，宽阔平坦的马路是农民修的，衣服、鞋帽是农民缝制的，彩电、冰箱、空调是农民装配的。审视身边发生的一切，都离不开农民劳动的影子，所以国际公认中

5、国改革的核心动力是占中国人口比例70%的农民为中国的工业化提供了近乎无穷的廉价劳动力。三农的人力资源和物质资源，保障了国家争取独立的经济支撑和社会主义的城市建设，以及工业发展所需的原始资本，农民为整个民族的解放和国家建设贡献和牺牲了几代的精神和经济资本积累。现在，从中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，又从集体土地中转移了巨额的价值。农民被迫通过土地的不平等交易向城市提供积累，而且一些被不平等征用的土地并不是提供用来建设公共产品或者发展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的

6、财产来源。土地权益成为农民最后做出的牺牲。法律和种种不合理的政策，使农民长期处于贫困的状态。农民的国民待遇、农民的经济负担、城乡收入差距、城乡教育差异、农民的生老病死保障……等等，构成了沉重的农民权利保障问题。据权威部门统计，改革开放以来，各级政府和非农利益主体通过各种形式的征用农地的价格“剪19刀差”，从农民身上至少“拿走”近5万亿元，在城市化进程的“圈地”潮中，多年来近亿亩耕地被征用，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”达4000多万，60%的失地农民生活处于十分贫困的境地。政府通过户籍制度用行政手段把城乡

7、人口划分成福利待遇、发展机遇、社会地位极不平等的两大社会群体，尤其是将农民紧紧地束缚在土地上，他们在失去择业自由的同时，更重要的是失去了享有国家各种公共服务的资格。土地成为农民惟一的生活与生存保障，农民基本上没有享受到城市人口享有的社会保障与社会福利政策，如医疗卫生、教育、就业帮助、交通、通讯和信息等，国家提供的公共服务和福利对大部分农民而言都是可望而不可及。二、农民土地权利贫困的制度因素1．农民的土地承包权受到严格限制农民的土地使用权是农民土地产权的基础和核心。然而尽管在理论和法律上，中国的农户拥有土地的承包权和使用权

8、，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯和歧视。（1）农民缺乏自主决定土地用途的权利农民的土地就只能用于农业，哪怕是无利可图、赔本经营。而且各级政府部门都有权干涉农民自主安排的生产经营项目，或强迫农民购买政府部门指定的农用生产物资，乃至规定农民必须按政府部门指定的渠道销售农产品。强行规定农民只能将土地用于农业经营