后巴黎布鲁塞尔时期欧盟反恐法的新发展

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1、欧洲一体化研究后巴黎－布鲁塞尔时期欧盟反恐法的新发展魏怡然内容提要:２０１５－２０１６年屡遭恐怖袭击的欧盟ꎬ将如何回应外国恐怖主义战斗人员的棘手问题作为后巴黎－布鲁塞尔时期反恐法的重点ꎮ为了追求安全目标ꎬ这一阶段欧盟推出的«乘客姓名记录指令»和«欧盟打击恐怖主义指令»体现了以无差别大规模监控为手段、以情报为基础、以主观危害性为可罚性标准的反恐法预防性转向ꎮ欧盟反恐法的这一趋势动摇了传统刑法的目标和原则ꎬ改变了刑事合作的模式ꎮ欧盟反恐法的预防性转向不乏正当性ꎬ但也要引起警惕并加以约束ꎮ在维护反恐法的重要原则、尊重人权的基础上ꎬ将预防作为辅助标准ꎬ针对欧盟反

2、恐法的局限性发挥补充作用ꎬ是对预防性转向的合理规制ꎮ关键词:欧盟反恐法外国恐怖主义战斗人员情报驱动安全导向预防性转向自２０１５年１月以来ꎬ欧洲接连发生恐怖袭击ꎮ其中以２０１５年１１月１３日巴黎恐怖袭击、２０１６年３月２２日布鲁塞尔机场和地铁连环爆炸案的规模最大ꎬ人员伤亡最多ꎮ调查显示ꎬ这两次袭击之间存在联系ꎬ是同一恐怖主义小组所为ꎬ①从中东返回的外国恐怖主义战斗人员(ｆｏｒｅｉｇｎｔｅｒｒｏｒｉｓｔｆｉｇｈｔｅｒｓꎬｆｔｆｓ)②在这两次袭击中起了重要作用ꎮ在此之前ꎬ从未有任何恐怖组织能在欧洲连续成功执行两次大规模袭击ꎮ巴黎和布鲁塞尔的恐怖袭击表明ꎬ“伊斯

3、兰国”追随者将袭击目标“去政治化”、转向所有场所和设施之后ꎬ将从中东战场习得的战区式战术应用于欧洲ꎮ在欧盟内部边境开放的环境①“ＳａｍｅＩＳＩＳＣｅｌｌＢｅｈｉｎｄＢｒｕｓｓｅｌｓａｎｄＰａｒｉｓꎬＢｕｔＷｈｏ’ｓＬｅｆｔ?”ꎬＣＢＳＮＥＷＳꎬ２５Ｍａｒｃｈ２０１６ꎬｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃｂｓｎｅｗｓ.ｃｏｍ/ｎｅｗｓ/ｂｒｕｓｓｅｌｓ－ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ－ｒｅｖｅａｌｓ－ｍｏｒｅ－ｌｉｎｋｓ－ｔｏ－ｐａｒｉｓ－ａｔｔａｃｋｓ/ꎬｌａｓｔａｃｃｅｓｓｅｄｏｎ２０Ａｕｇｕｓｔ２０１６.②按照联合国安理会的定义ꎬ外国恐怖主义战斗人员是指“前往其居住

4、国或国籍国之外的另一国家ꎬ以实施、筹划、筹备或参与恐怖行为ꎬ或提供或接受恐怖主义训练ꎬ包括因此参与武装冲突的个人”ꎮ参见联合国安理会第２１７８(２０１４)号决议ꎬＳ/ＲＥＳ/２１７８(２０１４)ꎬ第１页ꎮ后巴黎－布鲁塞尔时期欧盟反恐法的新发展５１下ꎬ多样化和分散性的袭击方式对区域安全造成了更大的威胁ꎬ源自本土的袭击人员行动活跃且容易隐藏ꎬ获取和制造袭击工具也较为容易ꎬ欧盟面临的恐怖主义威胁正朝着越来越难预防的方向演化ꎮ面对严峻的反恐局势ꎬ欧盟推出了新的反恐立法ꎮ«乘客姓名记录指令»和«欧盟打击恐怖主义指令»的通过ꎬ体现了欧盟反恐重点的转移:较之传统刑事合

5、作更重视大规模监控ꎬ较之事后惩罚更重视事前预防ꎮ欧盟反恐法体现出预防性转向ꎮ一欧盟反恐法预防性转向的原因(一)欧盟反恐政策的要求欧盟反恐政策和反恐法的产生和发展是由安全风险驱动的ꎬ始于对“９?１１”恐怖袭击的回应ꎬ真正快速发展和形成体系ꎬ则是在２００４年３月１１日马德里爆炸案和２００５年７月７日伦敦恐怖袭击发生之后ꎮ这两次恐怖袭击表明欧盟国家已经成为恐怖分子发动攻击的主要目标之一ꎬ由此改变了欧洲对恐怖主义威胁的认知ꎬ将反恐问题推向欧盟议程的核心ꎬ催生了«欧盟反恐战略»这一核心文件ꎬ确立了其后欧盟反恐政策和反恐法的发展方向和主要内容ꎮ其中ꎬ“预防”与“保护

6、、起诉和回应”一起ꎬ被列为«欧盟反恐战略»的四大反恐目标ꎮ«欧盟反恐战略»体现了英国国内反恐战略的思想ꎬ尤其是英国对预防和遏制激进化趋势的重视ꎮ值得注意的是ꎬ２００７年的«欧洲安全战略»也表明ꎬ安全环境受“激进化”这一新威胁所困扰ꎬ传统的自卫概念已经过时ꎮ这意味着欧洲必须在危机发生前就准备好行动ꎬ从而进一步强调了预防在欧盟反恐政策中的地位ꎮ此后ꎬ欧盟反恐政策对预防一直十分重视ꎬ欧盟有关反恐法的发展和修改也逐步加强了预防的特征ꎮ在当前的反恐形势下ꎬ欧盟希望能提前发现、主动控制具有恐怖主义威胁的人员ꎬ尤其是具有作战能力的外国恐怖主义战斗人员的动向和意图成为当

7、前欧盟反恐关注的重点ꎬ欧盟反恐法也向着更重视安全保障的方向发展ꎮ因此ꎬ避免恐怖主义威胁发生ꎬ提前对恐怖主义嫌疑人员采取控制ꎬ成为后巴黎－布鲁塞尔时期①欧盟反恐法的重点ꎮ这也导致欧盟更倚重大规模监控和情报收集ꎬ以加强预防恐怖袭击的能力ꎮ当前欧盟反恐法的新发展ꎬ正是实现和支持了作为欧洲安全实践核心特征的预先性决策ꎮ(二)外国恐怖主义战斗人员的回流①特指２０１５年１１月１３日巴黎恐怖袭击和２０１６年３月２２日布鲁塞尔机场和地铁连环爆炸案发生之后欧盟反恐法的发展阶段ꎮ５２欧洲研究２０１６年第５期在当前欧洲遭受的恐怖袭击中ꎬ自中东战区返回欧洲的外国恐怖主义战斗人员

8、起到了主要作用ꎬ这在巴黎和布鲁塞尔的恐怖袭击中表现得尤为突出ꎮ外国恐怖主义战斗人