地方自行发债试点的双重功能与完善路径

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1、万方数据经济改革地方自行发债试点的双重功能与完善路径口高帆内容摘要理解地方政府的经济行为逻辑，对精准地认识中国经济的持续发展具有重要意义。2011年lO月中国在四省市进行自行发债试点，为理解地方政府的经济行为提供了一个契机。此次地方自行发债试点就短期而言。主要是拓宽地方政府的资金来源渠道，从而形成对土地财政和隐性负债等原有财政平衡方式的一个局部“替代”。但就长期而言，此次试点更具有制度探索的深层意蕴，即借助于地方举债的透明化促使地方政府权利和责任对称，从而在有效提供公共产品的背景下为中国加快经济发展方

2、式转变提供有力支撑。然而，要充分凸显地方自行发债的融资机制和制度探索的双重功能，仍需付出持续的努力，当前的地方自行发债试点也具有非常显著的渐进特征，未来必须通过系统化的体制机制完善来为地方债的常规化和长效化提供制度保障。关键词地方自行发债试点财权一事权不匹配经济发展方式转变作者高帆，复旦大学经济学院经济学系副主任、副教授、博士后。(上海：200433)作为一个正处在体制转型时期的发展中大国，中国在改革开放之后所呈现出的“经济图景”是与政府尤其是地方政府的经济行为紧密相连的，其原因在于体制转型时期的地方

3、政府经济行为可能迥异于市场完备情形下的地方政府经济行为。在现有的体制框架内，地方政府不仅是中央政府经济发展战略和宏观经济政策的主要执行者，而且也是辖区内企业和居民等微观经济主体所需公共产品的主要提供者。然而，地方政府能否有效地承担起“对上”和“对下”的双重职能，却取决于其目标诉求以及实现这些目标的经济社会条件；尤其是。地方政府面临的财政收支状况以及制度安排，对其行为选择具有关键性的影响。在这个意义上，地方债的发行问题不仅是技术层面的融资机制问题，而且是制度层面不断优化地方政府经济行为的问题。就此而言，

4、2011年10月20日，财政部发布了匏011年地方政府自行发债试点办法》的通知，上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市被国务院批准开展地方白行发债试点，对此也应从融资机制和制度探索等多重角度进行系统性审视。惟其如此，人们才能精准地理解地方政府的行为逻辑及其改进方向，并由此引申出我国回应国内外经济的多重挑战、加快经济发展方式转变的可行路径。地方债试点的短期功能：融资机制从理论上说，地方债是指地方政府按照确定的规则和流程、并以自身信用作为发行基础、且将筹集资金用于当穗圣．5争毒2012·2地公共产品供给而形

5、成的债务。显然，对于地方政府而言，地方债首先是弥补特定时期内财政收支缺口的资金融通方式，融资功能是任何地方债发行最为直接的目标诉求。容易看出，当前我国在四省市实施地方自行发债试点也具有非常显著的融资功能。甚至可以说，在短期内主要是考虑到地方政府的融资需求而实施自行发债试点的。这种融资机制属性可以从两个方面进行说明：其一，在市场经济体系下，政府尤其是地方政府往往承担着为微观经济主体提供生产性和生活性公共产品的职责。伴随着市场化程度的提高。微观经济主体对公共产品的需求在不断增强。当前中国正处在工业化、城市

6、化和市场化同时推进的特定时期，地方政府的公共产品供给使命极为突出、任务更为繁重。地方政府的公共产品供给应该以相应的财政资金获取作为前置条件，但自1994年“分税制”改革以来，我国财政管理体制并未完全实现各级政府财权一事权相匹配的预期目标，地方政府普遍面临着事实上的财权一事权不匹配。以2010年为例，当年地方政府财政收入在整体财政收入中的占比为48。9％，但其财政支出在整体财政支出中的占比却高达82．2％，地方政府面临的财政收支缺口很难单纯地依靠税收返还、转移支付等辅助性手段进行弥补。在此背景下，地方政

7、府往往会通过土地财政、隐形举债等变通方式实现财政“自平衡”，有些地方政府还会通过对市场的过度介入，以及对民生产品的“延迟供给”来实现财政“自平衡”。这种格局意味着：要优化地方政府的经济行为方式、促使地方政府有效地提47万方数据经济改革供公共产品。就必须通过引入地方债发行等多元化方式来拓展地方政府的融资渠道．从而为缩小地方政府事实面临的财权一事权不匹配程度提供更多选项。其二，从经验上看，伴随着农村税费改革的深入推进。进入新世纪以来，地方政府主要是通过两种方式来实现短期内的财政“自平衡”：土地财政和隐性负

8、债。前者表现为地方政府资金获取与土地出让金高度相关，后者则表现为地方政府通过城投债等融资平台获取巨额的银行贷款。事实上，这两种方式之间存在着较为紧密的内在关联，例如，许多地方政府正是依靠土地增值收益来为融资平台贷款提供“可信性承诺”。从实践演进的角度看，尽管在改革开放初期地方政府性债务就开始形成，但在不同阶段其总体规模、资金来源和偿付方式均出现了显著变化。特别是2008年之后，地方政府为了回应国际金融危机对本地经济增长的冲击，更是借助于城投公司、城建公司