机动车限行、财产权限制与比例原则

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1、机动车限行、财产权限制与比例原则张翔*摘要：“使用”是宪法财产权的当然保护范围，机动车限行是公权力对财产权的限制。从财产权限制的性质上区分，“按尾号每周限行一天”属于“财产权的社会义务”，而“单双号限行”则实际上具有征收效果。机动车限行在现有法秩序中缺乏明确的法律依据。限行措施未必能够促成缓解交通和治理污染的公益目的，并且存在其他能够达成公益目的而较少限制基本权利的手段，因而限行措施有违宪之虞。并且，出于财产权首先在于“存续保障”的内涵，常态化的单双号限行并不能借由补偿而被正当化，这种严格的限制措施只有在极端紧迫

2、的情况下才是正当的。关键词：单双号限行社会义务征收比例原则存续保障“善”的目的，往往必须借助在道德上成问题的或至少是有道德上可虞之险的手段，冒着产生罪恶的副效果的可能性甚至于几率，才能达成。——马克斯·韦伯一、机动车使用作为宪法财产权的保护范围（一）“使用”作为财产权的内容1机动车限行是国家公权力对私家车的使用限制。个人对于私家车的使用，属于宪法上财产权的保护范围。一般认为，与那些“事实创造的基本权利”（如生命权、言论自由、人2身自由）不同，宪法财产权具有“有待立法形成”的特点。也就是说，财产权虽然是宪法保障的基

3、本权利，但其内容却是由法律来形成的。在人类法律史上较晚出现的宪法，其规定的财产权的内涵，首先是由更早存在的民法等法律来确定的。对于宪法财产权所保障的内容为何，也要借由民法层面的观察才能明了。在民法所保障的诸种财产权中，首要的是对物的所有权。所有权属于民法上的财产权，因此也自然成为宪法财产权的内容，受到宪法规范的3保护。王涌教授对此有一个形象的比方，他说“私人所有权是一个孩子，受其生父——私*中国人民大学法学院教授。感谢中国人民大学法学院2014级硕士生姜秉曦协助收集整理资料。1本文所讨论的机动车限行，是指具有长期

4、性的限行，而非临时性的限行。讨论范围包括长期的按尾号每周限行一天、较长期限的单双号限行（如奥运会、APEC会议期间的限行）、以及当前热议的“单双号限行常态化”。2[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第678页。3关于宪法财产权与民法财产权的关系，参见林来梵：《针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个14法的保护，后来，认了一个教父——宪法，亦受其保护。”尽管在各国宪法实践中，渐有5将宪法财产权的保护范围扩张而超出民法上财产权范围的趋势，但所有权作为宪法财产权的核心内容却没

5、有变化。所有权的权能包括占有、使用、收益、处分。当所有权被作为宪法财产权的保护范围时，也自然包含财产权人对其财产自由地占有、使用、收益、处分而免于国家干预的内涵。就本文所处理的问题而言，个人使用其所有的机动车，属于个人对其财产的使用。公权力设定的6限行措施，就是对财产的使用进行的限制，因而需要审查其合宪性。（二）是否存在“公共设施使用权”？对于机动车限行涉及对何种权利的限制，在公共讨论中存在不同的意见。在2008年关于北京奥运会期间机动车单双号限行措施的讨论中，有人认为“单双号限行不是车主的权利问题”，“所涉及的

6、并不是车主的物权，而是公共资源的分享，单双号限行，并不是没收车7主的车，而是限制车主使用公路等公共设施的权利”，这种观点具有一定的代表性，也就8是认为限制的是“公共设施使用权”或者“路权”，甚至“驾车通行权”，并非对私有财产权的限制，持此论者在网络空间也所在多有。在笔者看来，这种观点是似是而非的。首先，“使用公共设施”并不是法律规范所类型化的、确定下来的权利，而且实际上也没有必要创设这样一项权利。这是因为，个人权利的行使经常会涉及到利用公众资源、使用公共设施。比如，集会游行示威的权利的行使，必然会占用道路、广场，

7、出版书籍（出版自由）也会涉及对公共资源的占用（纸张——林木），甚至作为当然人权的呼吸、饮食也必然在利用公共资源。如果按照这个思路，几乎所有的基本权利都可以被看做是一种“公共资源使用权”，而这是无意义的，这将使得宪法将不同生活领域类型化为各单项基本权利的意义完全丧失，使得个人权利保障重新成为一个混沌模糊的问题。“公共设施使用权”的概念是对个人权利与公共资源的关系的误解，我们不能用基本权利行使的物质条件来否定基本权利本身，基本权利行使所需的公共资源是否稀缺，也与该项基本权利是否存在没有关系。此外，从上述观点中“并不是

8、没收车主的车”的表述可以看出，这位论者对于财产权内容的理解比较狭窄，只是笼统地将财产权理解为私人所有，而仅将彻底剥夺所有权作为宪法财产权的防御对象。这种观点没有意识到财产权的内涵包含使用、收益、处分等权能，没有意识到限制使用也是对财产权的限制。（三）机动车使用的“社会关联性”考察》，《法商研究》2003年第1期。4王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》，《法学研究》201