论行政复议制度的问题与完善

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1、自我国1989年颁布了行政诉讼法后，为了配合其实施，在制定行政复议法尚不成熟的情况下，我国于1990年12月国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》，据统计从1991年1月至1997年底，全国共受理行政复议案件22万多件，⑴经过八年多的实践，行政复议工作积累了不少成功的经验，1998年10月国务院将行政复议法（草案）提交九届全国人大常委会审议，九届全国人大常委会通过五、六、九次会议三次审议，于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》，并于1999年10月1日正式颁布实施。行政复议制度在我国得到了极其迅速的发展，并取

2、得了另人可喜的成绩。行政复议制度自确立以来，对保证公民、法人、其它组织的合法权益，监督行政机关依法行政等诸多的方面确实发挥了重要的作用，但同时也应当清楚的看到，行政复议制度在我国建立的时间还比较短，同国外的较为成熟的复议制度相比，还存在着许多不足和需要完善的地方，对行政复议制度功能的发挥产生了消极的影响。这就需要我们在复议制度的实践中不断勇于探索和思考，大胆借鉴国外相关制度的经验，立足于我国的实际，力争构建一个适合我国国情的具有中国特色的行政复议制度体系。一、我国行政复议的现状经过多年的实践，我国的行政复议制度取得了可喜的成绩，又

3、面临着诸多矛盾与问题。据专家与实务部门的预测，同时参照国外的情况，在制度自身没有重大瑕疵、实施和保障机制基本落实的通常情况下，行政复议的受案数量应大大超过行政诉讼的受案数。且行政复议又有受案范围广、便民、快捷、不收费的特点，与行政诉讼相比较应该有更多被选用的优势。但在实际中情况却恰恰相反，行政复议受案数量反而低于行政诉讼受案数量，越来越多的行政争议直接越过行政复议的环节，而直接寻求行政诉讼来解决，这与设计行政复议制度的初衷是背道而驰的，它说明我国的行政复议制度在实施的过程中还面临着一定的问题。（一）行政复议制度还没有形成一个完整的

4、体系我国的行政复议制度虽然经历了十多年的发展，取得了一些成绩，但还依然存在着急需完善的地方，还没有形成一个完整的制12度体系。我国的行政复议制度只规定了一级复议制度、书面复议制度等基本制度，而对行政复议听证制度、行政复议证据制度、审裁分离制度、复议决定执行制度、行政责任追究制度、复议人员资格制度等重要制度都缺乏明确统一的设计，以至行政复议制度在实际操作过程中不可避免的会遇到诸多困难和问题。（二）《行政复议法》与行政诉讼法衔接问题1、复议程序过于简单行政复议是关于行政复议活动的程序法，是开展行政复议活动的操作规范。尽管行政复议法规定

5、了类似司法程序的复议程序，但其规定还是过于简单和原则，导致在行政复议活动中缺乏具体的操作规范，加之我国行政复议活动中的一些主要问题没有涉及或规定不明确，致使在行政复议实践中存在大量不规范甚至严重违背行政复议法要求的情况。2、缺乏完善统一的证据规则行政复议法对证据的审查和认定缺乏统一的规定，实际上，对具体行政行为合法性、适当性的审查核心就是对作出具体行政行为的依据的审查，因此建立完善的行政复议制度，可以使行政复议机关合理采用合法证据，排除非法和不正当的证据，使行政复议证据使用更加透明，更易操作，相反则很难保证行政复议结果的准确适当。

6、3、没有明确对“规定”的审查标准和处理程序《行政复议法》第7条规定：行为相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法时，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。行政复议法首次赋予行政相对人对于规定的申请复议权，这不能不说是我国的行政复议立法上的一个新的突破，但美中不足的是行政复议只规定对具体行政行为的审查标准和程序，却没有规定对这种抽象行为进行复议审查的标准和程序。对这种抽象行政行为的复

7、议审查在某种程度上可以说比具体行政行为更复杂，为了保证对这种抽象行政行为的审查能顺利进行，必须在行政复议法中明确相应的审查标准和程序。4、委托代理的规定比较笼统《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但规定的比较笼统，仅在第10条规定：“申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。”而对代理人尤其是律师在复议中的权利和义务并没有作出明确规定，这样就不能很好的发挥甚至是制约了代理制度在行政复议中的积极作用。5、行政复议中对申请人资格的认定和行政诉讼中对原告资格的认定不一致《行政复议法》第2条规定：“12公民、法人或者其它组织认为具体

8、行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出复议决定，适用本法。”但是，出于该条文比较原则抽象，又没有相应的法律解释，具体操作中往往难以把握，所以，实践中行政复议申请人只限于具体行政行为的相对人。而行政诉讼中对