国内农村土地流转改革与问题分析

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1、国内农村土地流转改革与问题分析一、2004年农村土地政策的变化及其背景2004年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是3月20日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的

2、紧急通知”和4月30日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知”。28号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准”。本年度发布的一系列文件的主要特点是：第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型

3、案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的

4、，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。1农村土地网(http://www.tdzyw.com/)第二，确保粮食播种面积和粮食增产。2004年春季国务院发布的两项“通知”主要目的是为了保障粮食播种面积，增加粮食产量。由于2004年出现一些有利形势，国务院这个目标得以顺利实现，预计2004年粮食播种面积和粮食总产量都将超过年初所确定的目标。第三，保护耕地，遏止非农建设占用土地日益增长的趋势。2004年曾实行耕地占用审批冻结，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台之后，耕地占用审批解冻，但审批程序的规定更为具体、严格。国务院决定

5、重申了“占补平衡”的规定和占用基本农田必须由国务院审批的规定。此外，国务院的决定还要求各地严格村镇建设规划，在农村住房建设中节约土地。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。以往的法规已经有这些方面的内容，国务院决定予以重申，是完全针对严峻的土地滥用形势做出的。第四，在国家征用土地中和农地转移用途中，把农民利益放在重要地位。针对征地过程中对农户的补偿费用过低的问题，国务院的决定指出：县级以上地方人民政府要采取切实措施，

6、使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限（原有法律规定，各项补偿费用累计最高不超过土地征收前3年平均年产值的30倍），尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。针对失地农民就业难和社会保障难的问题，国务院的决定要求县级以上地方人民政府应当制定

7、具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。针对土地征用过程中发生纠纷难处理的问题，国务院决定提出了具体的土地征用程序，并