对实施行政事业单位内部控制规范试行的思考

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1、对实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考　　摘要：在2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，它是行政事业单位财务管理改革和内部控制管理的重大举措。本文通过对它的学习和思考，结合行政事业单位实际情况，提出了行政事业单位对《行政事业单位内部控制规范（试行）》不愿实施、难以实施等具体问题，并对解决问题的办法进行了讨论。　　关键词：行政事业单位内部控制规范实施机制　　随着我国社会主义市场经济的发展，以及政府职能的转变，行政事业单位的财务管理改革在不断深化。会计集中核算的推行很好地规范了会计基础工作，把各单位的财务收支置于核算中心的监督管理之下，变

2、“暗箱操作”为“阳光操作”，有效地从源头上预防和治理了腐败。而国库集中支付制度的实施更增强了政务的公开性，减少了资金拨付的中间环节，保证了预算单位用款，提高了财政资金的使用效益。公务卡制度则从加强财政支出管理出发，既减少了现金的使用，又利用银行卡支付系统对公务小额支付实现了全程监控。为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），并于2014年1月1日施行。然而如何实施《单位内控规范》成为目前行政事业单位急需解决的问题。　　一、行政事业单位实施《单位内控规范》存在的

3、问题　　（一）缺乏“利益”驱动，单位被动应付　　《单位内控规范》规定了行政事业单位内部控制的目标，主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。我们可以看出它是行政事业单位为安全合法使用财政资源、高效履行职能、实现内部制约而建立的保障系统，是一个自我约束和规范的过程。所以，《单位内控规范》能成为防范和管控经济业务风险和维护社会公共利益的保护制度，但它并不能给单位带来实际“利益”。相对于企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的实施内部控制的内生动力，行政事业单位内部控制实施目标则具有明显的非盈利的

4、公共属性，且内生动力天然不足（刘永泽、唐大鹏，2013）。许多单位正因缺少这种“利益”的内在的动力，致使内部控制意识淡薄，不想去了解实施《单位内控规范》的重要性，只是迫于上面的压力而试行，流于形式、做做表面文章。　　（二）准备工作繁重，建立内控体系难度大　　行政事业单位要实施《单位内控规范》必须先建立适合单位实际情况的内部控制体系。一要建立内部控制建设组织，成立领导小组和内部控制部门。由内部控制部门牵头全面梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，负责完善内部控制制度体系，设计内部控制方案，由领导小组批准后实施。二要成立风险评估工作小组，进行单位层面风险评估和经济业务层

5、面风险评估，系统分析各种风险，确定风险点，选择风险应对策略。三要建立健全内部监督制度，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。这些工作都需要在长时间调研与分析的基础上、在各方专家的指导下、全体员工的共同努力下才能完成，要覆盖单位的各种业务和事项，涉及各个部门、每个岗位，要实现全过程、全员性控制，工作量大、难度要求高。　　（三）“人力”高于制度，难以控制风险　　任何制度都是靠人去执行的，《单位内控规范》也不例外，在执行过程中往往存在偏差：一方面，由于《单位内控规范》在一定程度上制约了单位领导的“权力”，执行起来或多或少会受到领导的影响。在当今社会的许多时候，有些领

6、导还存在家长作风，领导的权力大于一切，领导可以独自决策，领导可以随意改变集体决策，或者从形式上看起来是集体决策的，而实质上是领导的意见在先，其他人是不敢有违领导的意见。所以，制衡不了单位领导人，执行不了制度就控制不了风险。另一方面，关键工作岗位的工作人员素质也不容乐观，是否具备相应的资格和能力很难说，是否有较高的职业道德水平和高度负责的思想意识也难说，他们对制度的执行能否不折不扣，同样存在风险。同时，由于单位人手有限，往往认为只要思想过硬，不合规兼岗也是正常的，出不了什么大事，实际上很难做到所有不相融岗位都能相分离。　　二、行政事业单位实施《单位内控规范》的措施　　（一）建

7、设单位文化，加强宣传培训，夯实《单位内控规范》实施的基础　　单位文化的建设是实施《单位内控规范》的思想基础。单位文化体现了单位成员的基本信念、价值标准以及行为规范、精神风貌。良好的单位文化能引导和约束单位成员的思想和行为，促进单位积极向上、可持续发展。所以，单位应当加强文化建设，在单位文化中融入内部控制，由领导带头，全体动员，积极营造遵纪守法、廉洁奉公、勤俭节约、诚实守信、爱岗敬业，有风险防范意识、有开拓创新精神、有高效服务能力的新单位文化。同时，要实施《单位内控规范》必须进行大力宣传，各级政府部门有义务利用各种媒