论宋代冗官之成因

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1、.论宋代冗官之成因2014-03-0415:08:56 《华中理工大学学报：社科版》 刘立夫冗官在历朝中以宋代为最。宋代包拯说："设官浸多，未有如本朝繁冗甚也。"[1]冗官是贯穿宋朝始终的"三冗"之一，成为宋朝长期积贫积弱的因素，并深刻地影响着宋代的政治生活。"方今之患，在乎官冗"，[2]宋代有识之士曾反复发出过改变冗官之弊的呼吁，而宋代诸帝亦大多涉及过裁减冗官即"省官"问题，但终宋一代，这一问题不仅没有得到最终解决，反而越裁越滥，愈省愈繁。因此，研究宋代这一复杂的历史现象，特别是冗官的成因，对于把握宋代政治之特征，具有重要意义。一　　冗官问题在宋朝立国之初就出现了。宋初对后周的政

2、治体制和五代十国各个割据政权的设官分职多所因袭，造成了官吏队伍的庞大和紊乱。宋太祖从稳定政局出发，曾于开宝三年（970年）下诏，"与其冗员而重费，不若省官以益俸"，要求各地"以户口为率，差减其员"，即按各州县户口人数多寡以确定官吏数额。[3]次年，宋太祖责令各地停止吸收多余官员，并裁省繁杂的役吏，史称"开宝省官"。不过，宋初的冗官问题是统一战争过程的遗留问题，与五代十国混乱的官制不无关系；通过宋太祖的努力，基本上得到扼制。赵翼说："宋开国时，设官分职，尚有定数"，[4]指的是这一情况。但这种状况并没有维持多久。在宋太祖、太宗克服唐末、五代弊政而建立新的政治体制过程中出现了新的冗官现

3、象。宋太祖末年，官员数目不过三、五千人，到宋太宗时便急增到八、九千人，导致了"京僚过于胥徒，朝臣多于州县"[5]的局面。北宋中期，冗官问题严重起来。据包拯在仁宗皇祐年间（1049～1054）所奏：景德、祥符年间，文武官总数为九千七百八十五员，"今内外官属总一万七千三百余员，其未授差遣京官使臣及守选人万在数内，较之先朝，才四十余年，已愈一倍多矣"。[6]按照他的看法，当时全国有州320，县1250，所需官吏五、六千人足够，而当时吏额已三倍其多。因此，冗官受到强烈的关注，正式提到了议事日程。随着财政的紧张和内外矛盾的加剧，不断有人提出主张裁撤冗官，"欲事不繁，莫若省官；欲民皆安，莫若省

4、吏"。宋仁宗庆历时，范仲淹在新政前曾痛心疾首地揭露当时的形势，"官壅于上，民困于下，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之"，并指出，"方今凋残，公私困急，全由官吏冗滥者多"，[7]把冗官提到了社会问题之首。宋仁宗任范仲淹为参知政事，实行包括裁官在内的以整顿吏治为中心的改革。但庆历新政不到一年便告流产，以后冗官更加严重。...　　在熙丰变法之际，王安石也曾强调"官乱于上，民贫于下"，"今之官诚冗矣"。[8]王安石变法后期的《元丰官制格目》就是为改变官制混乱和官吏冗滥而制订的官制改革条例。元丰改制的主要内容是依照《唐六典》进行职官的循名责实，恢复唐代三省六部制，使职禄铨注合理。但是，元

5、丰改制中最大的困难倒不在改换官衙的门面，而在于裁汰冗员。在议定各省、部、寺、监等机构的吏额时，遇到了无法克服的矛盾。新定吏额在议定中不但没有减少，反而"比旧额几倍数"。[9]于是只得再议，而几经上下，拖延数年，直到神宗去世也没有得出一个结果。至哲宗时，文武官吏二万八千余员，"吏部逆用两任阙次，而仕者七年乃成一任"。[10]北宋徽宗年间，权奸柄国，侥幸并进，官员益滥，有司奏称："士大夫列于版籍者，可谓至冗矣！京官自朝议郎以至朝散大夫凡二千八百余人，选人（候补）一万余人，大使臣二千五百余人，小使臣一万三千余人；举天下之缺不足以充入仕之数。"[11]"今诸道随月所需，汲汲然不能终日矣"，

6、[12]北宋的国库收入不足以供吏禄之费。　　宋室南迁后，国家疆域减少了五分之二，而旧有的官吏并无多大改变，偏安一隅的南宋小朝廷一时安置不下洋洋几万官员。宋高宗建炎元年（1127年），李纲建议"省冗员以节浮费"，高宗立即付诸实施，裁并了一些机构，并"大省淮南冗官"，[13]史称"建炎省官"。但事隔数年，宋高宗又将废罢的机构"复置"。[14]因此，南宋一开始就面临着机构混乱，官吏冗滥的形势。宋孝宗时，决心整饬吏治，减损冗员，推行"制情抑幸"之策，限制官吏的入仕数和严格致仕制度，史称"隆兴省官"。但同样没有多大效果。到宋光宗绍熙二年（1191年），官吏数目达三万五百一十六员，"冗倍于国朝

7、全盛之际"。[15]从以上史实看出，冗官问题伴随宋朝之始终，特别是从北宋中期以后，这一问题日益严重突出，尽管宋朝较为重视并多次采取措施，而未能从根本上解决，反而"年增岁溢，未见其止"，有增无减，愈裁愈多，成为政治上的一大痼疾。可见，宋代冗官现象绝非偶然，其背后必然隐伏着深刻的社会历史根源。二　　探讨宋代的冗官成因，首先自然会考虑到宋代的入仕途迳。《宋史·选举志》上说："凡入仕，有贡举、奏荫、摄暑、流外、从军五等。"五等之中，影响最大者当推贡举与奏荫二途，它们是宋代官吏