城市管理综合执法的现状与对策

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1、.城市管理综合执法的现状与对策1997年以来，根据《中华人民共和国行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，国务院办公厅和国务院，先后下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)，批准23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展了相对集中行政处罚权试点工作，到目前全国已有200多个城市实行了这一制度。2002年11月国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发[2002]5

2、6号)，要求调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。2003年，中央编办、国务院法制办联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，对二者的关系及处理提出了明确的要求，把相对集中行政处罚权进一步纳入了综合行政执法的轨道，为城市管理执法工作指明了发展方向。十年来，相对集中行政处罚权试点工作取得了显著成效，城市管理执法队伍得到了整合，执法水平有了进一步提高，城市环境面貌也发生了显著变化。对深化行政管理体制改革，改进行政执法状况，加强行政执法队伍建设，提高依法行政水平，解决城市管理领域中多头执法、职责

3、交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，起到了积极的作用，实践证明，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》是正确的，推行相对集中行政处罚权制度，完全符合“三个代表”的重要思想，符合城市管理的客观要求和发展方向，充分体现了这项制度的优越性和所发挥的积极作用。因此，引起了各地城市人民政府的高度重视，得到了广大群众的拥护和支持。...随着改革的深入推进，城市管理综合执法制度在法律保障、机构设置、管理体制、执法方式、队伍建设、社会参与等方面出现了一些新情况、新问题，面临着新的考验和挑战。如何整合城市管理行政资源，深

4、化城市管理综合执法体制改革，打造和谐城管，提升执法品质，提高城市公共服务水平，是城市管理和综合执法工作值得深入研究和探讨的重要课题。一、综合执法概述.综合执法是指一个行政机关(含具有公共事务管理职能的组织，下同)根据法律、法规、规章规定，行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动。这里的“执法”是广义的，涵盖了除政府立法(即制定行政法规、规章)之外政府为行使职能而进行的所有活动，包括制定规范性文件、行政审批、行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等方面。综合执法的表现方式也是多元的：从综合执法的实现途径上来讲，可以是委托

5、式(多个行政机关分别依法委托一个行政机关行使有关权力)、相对集中式(省级以上政府依法决定一个行政机关行使有关行政机关的职权)，也可以是机构改革式(通过职能划转或机构调整，将多个行政机关的职能及相应权力交由一个行政机关行使)和授权式(多项法律、法规授权同一个行政机关行使有关权力)；从综合的权限上来讲，可以是处罚权及相关的检查权、强制权的综合，也可以是规范性文件制定权、审批权、许可权以及其他权力的综合。综合执法的功能主要体现在两方面：一是组织法方面。综合执法使行政权力在横向上发生了转移，带来了相应职能的调整及机构、人员的精简、归并，因

6、而是行政管理体制的调整。二是行为法方面。综合执法意味着一个行政机关开始取代多个行政机关，在多项行政执法领域集中开展行政执法活动，执法主体实现一元化，从而对执法成本和执法效能产生影响。目前，行政执法领域存在一个认识误区，即将“执法”片面理解为“处罚”，而将处罚之外的其他执法活动统称为“管理”。受此影响，在认识层面，很多人将城市管理综合执法理解为“处罚权的综合”...，甚至以为综合执法就是《行政处罚法》规定的相对集中处罚权。在实际操作层面，主要表现为：(一)综合执法推进工作与政府职能转变、机构改革存在一定的脱节；(二)综合执法的实现途

7、径仅限于委托式和相对集中式，机构改革式尽管在实践中已出现，但被排除在综合执法范围之外；(三)综合的权限限于处罚权以及相应的检查权和强制权；(四)在执法事项上，实施综合执法的往往是一些专业性知识要求低、较为简单的案件，等等。因此，与较为成熟的专业执法模式相比，城市管理综合执法目前尚处于发展的初级阶段，是一种“浅层次、辅助性”的执法模式。正是这种“浅层次、辅助性”，决定了城市管理综合执法在现实中的成效与不足：成效方面，开展城市管理综合执法，在一定程度上纠正了行政管理体制中机构林立、各自为政、重条轻块的现象，整合了相当一部分执法资源，优

8、化了执法体制，实现了部分执法重心的下移，使执法开始适应城市管理综合化、区域化的发展趋势，并且在执法队伍的锻炼和提高，形成执法合力，提高执法效率和效能等方面起到了重要作用。以上海为例，目前城市管理综合执法的范围涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务