中国征地制度立法研究

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1、第一章文献综述1．1选题背景，我国是一个农业大国，现有9．4亿的人口生活在农村，农业不但是国民经济发展的根本保证，而且是农村社会稳定的基础。土地既是农民生存的根本，也是国家建设和城市发展的根基，在我国人多地少的现实状况下，必然存在国家通过土地征收与农民争夺土地的矛盾。一随着我国经济的快速发展、工业化水平的不断提高和城市的迅速扩张，征地的数量越来越大。现在，城市建设和工业建设，每年征用土地20万公顷，城市建设用地增长过快，占用大量农地，而相关配套措施却没有跟上，引发了不少群体性事件，据统计，因征地引发的农村群体性事件己占全国农村群体性事件的65％以上【11。随征用土地数量的不断增长，我国耕

2、地面积逐渐减少，由此而产生的粮食安全问题也引起了国内外人士的广泛关注【2】。据国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，截止2005年10月31日，全国耕地面积为18．3l亿亩，人均耕地已由10年前的1．59亩和2004年的1．4l亩，人均耕地面积仅相当于世界人均耕地面积的40％t31。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但是对“公共利益”缺乏进一步的界定，导致地方政府任意解释“公共利益”的概念，为滥用征地权力留下了法律空子，也为房地产商炒地、圈地、乱占滥用农地扫除了制度上的障碍，由此而产生的土地违法案件也居高不下

3、。据统计，2002年，全国查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷；2003年，两项指标分别增至17．8万件、5．59万公顷；2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地数占新增建设用地的近60％，违法用地面积占新增用地面积约50％，个别地方高达90％；2006年，全国共发现土地违法行为131077件，涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4．3万公顷【4】。另据调查，截11-2005年10月31日，全国建设用地共计4．79亿亩。来自建设部的资料也显示，我国城市建设中存在大量的土地浪费现象。目前全国共有各类开发区6015个，占地面积3．54万平方公里，超过现有城

4、镇建设用地总面积【”。党和政府对我国征地制度实施过程中存在的问题也具有比较清醒的认识，十分重视违法征地的查处和被征地农民利益的保护，屡屡出台措施促进征地制度的合理实施。2003年12月31日，中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益；2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按照规划和程序征地，及时给农民合理补偿，切实保护农民的合法权益。党的十六届三中全会《决定》中指出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公盏性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体中国征地制度立法研究规划和用途管

5、制，及时给予农民合理补偿。”2006年9月5日发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中提出，将提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和城镇土地使用税、耕地占用税征收标准，目的在于通过提高地价来降低征用土地数量居高不下的状况【61。农地征用问题之所以受到中央的如此关注，其根本不仅在于农村土地问题是“三农”问题的核心，而且更在于征地已经成了暴力行政的“高发区”之一，给社会稳定带来严重的负面影响。伴随着社会经济的快速发展，许多矛盾不断出现。一方面城市化、工业化发展迅速，各种名目的工业区、开发区和大学城遍地开花，发展得如火如茶，另一方面失地农民上访甚至自焚事件屡屡发生；一方面国家三令五申

6、要实施“最严格的耕地保护制度”，另一方面各地违规越级审批土地现象屡禁不止；一方面闲置土地数量巨大，另一方面一些发达地区已出现接近无地可批的土地危机。在这些矛盾中，征地制度被认为是引发种种矛盾的焦点。传统的征用制度是完全由“政府说了算”，带有浓厚的计划经济色彩，因而地方政府滥用征地权、无度吞噬农民集体土地、掠夺农民权益等问题的泛滥自然就是不可避免的。本文从我国现行征地制度存在的诸多弊端入手，剖析存在弊端的根源，结合我国的实际情况，对我国的征地帛j度在立法上提出一定的完善措施。1．2研究目的和意义1．2．1研究目的形成于20世纪50年代的中国现行征地制度，对保证建国之初的国家建设起到了积极作

7、用，但是，随着社会主义市场经济的发展和城市化进程的加快，这个制度的缺陷就日益凸现。既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而迟用”等现象，浪费了大量的土地资源，又存在擅自扩大“公共利益”范围，越权、违法征地，在一些地方征地经济已经成为地方经济的亮点，征地收入占到了地方财政收入70％以上，严重侵犯了被征地农民的合法权益，引起群众上访，影响了社会的稳定【”。基于上述原因，本文研究的目的是：对土地征收、土地征用、土地征购的概念和适用条件进