象征性科层制度的建构与扭曲实践

《象征性科层制度的建构与扭曲实践》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。

1、象征性科层制度的建构与扭曲实践——社区治理参与者的行为经验分析1王巍（中共广东省委党校行政学教研部）【摘要】“二级政府、三级管理、四级网络”的城市社区管理体制建设有效带动了国家权力的下沉。虽然地方政府无法从规范制度层面将居委会纳入完整的科层体制内部，但是，政府对社区单位人事权、财权、责任规则设计权的垄断意味着政府寄希望于通过象征性的科层制度更深有效地对城市街区施加公共规制并加大公共服务的供给力度。但事实上，在非刚性制度的约束下，国家和社区单位在社区治理过程中都在力图扩大自身行为选择的策略，实现对不确定性因素的控制，以保护并促

2、进自身利益的发展。这就意味着制度表达与制度实践之间存在着很大的偏差。【关键词】象征性科层制度社区治理社会资本盈利型经纪一、前言国家推动社区治理结构改革的目标在于重构城市基层社会的管理秩序，即通过国家政权的统一化努力，经由公权力的牵引建构起一套上下联接完整的治理秩序。一方面，国家寄希望完成对社会的完全掌控，使行政权力渗透到城市基层，使社区成为稳定城市基本管理秩序的更微小的行政区划；另一方面，实现政权意志与民众利益的整合，不断满足城市居民日益增长的公共服务需求并提高政府管理的合法性存量。在改革策略上，X区与我国其他城市的基本做法

3、大致相同，那就是面向基层不断下沉管理资源和相关行政责任，推动两级政府、三级管理、四1王巍（1980.6——），男，山东济南人，中共广东省委党校教师级网络的新型城市管理新体制，革新居委会的组织结构，使法定的自治组织承担更多的城市治理职能和责任。虽然国家政权不放弃发展基层民主的承诺，但是，国家的实际作为却是将尽可能多的行政制度安排植入社会肌体，并且替代性地提供公共治理所需要的组织结构和资源。但是，在中国某些大城市中，国家权力扩张的步伐并非直线突进式的顺畅。扩展国家能力和发展基层民主的双重制度环境要求使基层政权的制度供给过程丧失了

4、众多规则诠释机会。同时，作为双重代理人的居委会，其自身赢利型经纪人角色的成熟，不仅造成了基层政权的内卷化现象，更使得基层民主的发展愿望变得更加扑朔迷离。二、国家的努力：象征性科层体制的构建2002年，X区政府为了提高基层管理能力，在保证基层政权对居委会直接行政控制的前提下，将居委会转化成为一个具有丰富管理职能的基层治理单位。社区党支部、社区居委会、社区工作站、社区服务站虽然是职能迥异的组织，但是，由于从业人员兼职化特征（即所谓一套人马，四块牌子的工作体制），作为自治组织的居委会出现了权力、职责的行政化趋向。虽然居委会的选举工

5、作开始试行居民公选的办法。但是，居委会因为同时也是社区工作站的缘故，人事任命权依然会被基层政府牢牢控制，从本质上来说，居委会依然是政府在社区的“腿”而不是居民的“头”。新型的社区管理体制从表面上来看完全符合高层政府的期待和制度环境的要求。但是，不同社区组织之间实际关系的建构，即社区治理结构最终衍生出的利益格局和权力安排却不一定完全吻合甚至是与国家改革规划的内容相抵触。从现实情况来看，社区治理结构的内容并没有形成党政、行政、自治三权同时在场和相互关联的分化格局。相反，基层政权通过不断出台针对具体改革问题的系列“决定”和“办法”

6、，使行政权力合理地滚入基层社会，在强化社区居委会管理力量同时，也完成了国家和社会的同构化设计。区政府——街道办事处——居委会，这条并非实质意义的科层管理链条得以建立。根据案例经验显示，政府主要通过如下两类活动来维持象征性科层管理结构的稳定。（一）稳定人事专控权按照官方统计数字，在2002年居委会选举中，“居民平均参选率是81%，直选率是35.2%，户代表选举率是64.8%，差额选举率是100%，首次选举成功率是94%。”在差额候选人当中，居民可以自由投票选出自己的当家人已经是一个长足的进步。但是，从历史文献和操作当时社区选举

7、的街道干部介绍的情况来看，这次大规模的选举活动至多保障了社区居民形式意义民主权利。换句话说，利用居民群体对选举信息获知不完整以及民众集体行动能力弱的弊端，基层政权以名义上的民主合法过程完成了社区管理单位的人事调整，保证了国家代理人可以名正言顺地走向前台。之所以说这次选举至多具有仪式价值，笔者的充分理由就只有一个：几乎所有的选举结果都发生在选举过程之前，公民投票仅是最后的一道“民主仪式”。根据《城市居委会组织法》的规定，“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生，也可以由每个居民小组

8、2选举代表二至三人选举产生。”街道办事处往往倾向于采用居民小组代表的方法来组织辖区内的选举。有学者指出，“在缺乏经济利益的牵引下，城市居民对于社区公共事务缺乏足够的参与热情。这在公共意识较为薄弱的现阶段中国，尤为3突出，这也是城市社区自治组织大多实行间接选举的重要原因所在。”这种判断存在很