打到底线的竞争_财政分权_政府目标与公共品的提供[1]

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1、经济评论
2010年第6期ECONOMIC
REVIEW
No.6
2010打到底线的竞争财政分权、政府目标与公共品的提供*马光荣
杨恩艳

摘要:在中国式的财政分权体制下,地方政府在政治晋升激励的驱动下,为GDP增长而会实施打到底线的竞争!。这种过度竞争导致了地方公共品尤其是教育、环境、医疗和社会保障等非生产性公共品的提供不足。本文构建了一个财政分权的理论模型,考察了不同的政府目标下,地方政府公共品提供是否会导致福利损失。我们发现,当政府目标是最大化居民的效用时,政府间的竞争会导致公共品提供不足。在只

2、考虑非生产性公共品的模型中,当地方政府的目标更加偏向GDP的增长时,公共品提供不足会更加严重。当政府公共支出划分为生产性和非生产性公共品这两类时,地方政府越偏向于本地GDP的增长,非生产性公共品的提供会更加不足,生产性公共品的提供则可能会过量。关键词:财政分权
政府竞争
政府目标
公共品一、引言财政分权体制被普遍认为是缔造中国经济增长奇迹的一个关键制度安排。财政分权硬化了地方政府的预算约束,为地方政府发展本地经济和促进市场化提供了激励,使得地方政府扮演着一只援助之手!的角色(QianandWeingas,t1

3、997;Jin,eta.l,2005;张军,2008)。除了这种经济上的激励,以GDP为主要指标的官员考核机制和中央对地方官员的直接任免机制则以政治激励的形式强化了地方政府间的竞争(LiandZhou,2005)。在经济和政治上的双重激励下,地方政府的目标就是最大程度地谋求本地GDP的增长。但是这种体制也会带给地方政府一些负面的激励。近些年,关于财政分权和政府竞争所产生的代价,已经被越来越多的学者所认识到。这些代价包括侵蚀中央权威和法律秩序、地方保护和市场分割、城乡和地区间收入差距的扩大、严重的官员腐败等(C

4、aiandTreisman,2004;王永钦等,2007;傅勇、张晏,2007;吴一平,2008)。本文特别关注政府竞争所带来的地方政府公共品尤其是非生产性公共品提供的不足。虽然政治集中下的财政分权体制在驱动地方政府促进GDP增长上是激励相容的,但政府本身是一个多任务的组织,除了经济增长之外,它还要为居民提供各种非生产性的公共服务,包括教育、医疗、环境保护及其他社会保障项目。但单纯以GDP为主的官员考核机制,在促使地方政府提供这些非生产性公共服务上并不是激励相容的。在现实中,地方政府在GDP标尺竞争!中,为了

5、吸引投资促进本地经济增长,竞相提供各种优惠政策和税收减免方案,或对本地区的企业给予慈爱的!软预算约束性质的地方保护。这些打到底线的竞争!可能是以牺牲本地的财政收入为代价的,从而会使得地方政府没有足够的财力提供本地居民需要的地方公共品。更重要的是,地方政府为了吸引投资,除了提供税收和政策优惠,还要建设大量的配套基础设施。地方财政支出结构会严重偏向基础设施和其他基本建设,而轻视科教文卫、环境保护和社会保障等方面的支出。这些民生性的公共品提供相对不足,已经造成了上学难!、看病难!和买房难!等一系列社会矛盾。地方官员

6、在任期内的短视行为,政府目标更偏向GDP在短期内的增长,更会加剧这些非生产性公共品的提供不足。而科教文卫等公共品的支出是人力资本提升和长期经济增长的重要推动力之一,因此这种打到底线的竞*马光荣,北京大学中国经济研究中心,邮政编码:100871,电子信箱:grongma@163.com;杨恩艳,中国科学院农业政策研究中心、地理科学与资源研究所。感谢北京大学中国经济研究中心李力行教授的悉心指导和评论,当然文责自负。59争!(或者说竞次,racetothebottom)导致的政府任务偏向,不仅偏离了当期的居民福利,

7、还将不利于长期的人力资本积累、产业升级和经济增长。关于财政分权和公共品提供的理论文献,始于Tiebout(1956)提出的用脚投票!机制。由于居民会根据地方政府提供的公共品质量来选择居住地,而且地方政府在提供本地公共品上比中央政府更具有信息优势(Oates,1972),因此传统上认为分权体制下会实现更有效的公共品提供。但是,这种理想化的机制也面临一些现实上的挑战。地方政府在吸引投资时,往往会竞相压低税率,会导致分权下的公共品提供低于最优值,从而带来帕累托损失。而如果地方政府的目标并不是本地居民的福利最大化,而

8、是更偏向最大化自己任期内的GDP增长甚至是最大化自己寻租所得到的收入时,就会更加牺牲居民的利益,从而产生效率损失。在一个政府失灵比较严重的政治体制下,这种财政分权所带来的效率损失可能会更大,甚至会使地方政府竞相掠夺本地的企业,成为攫取之手!(ShleiferandVishny,1995)。本文试图在财政分权的框架下,构建理论模型来讨论地方政府不同的施政目标对公共品提供的影响,并把焦点放在解释当今中国