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1、自然垄断行业反垄断规制模式构建3张占江徐士英按照传统法学和经济学的观点,反垄断法〔1〕与行业监管是一种彼此替代的关系。〔2〕事实上,随着技术的进步,自然垄断行业〔3〕越来越多地具备了可竞争性,两种制度在此类行业的关系远比最初的认识复杂得多。〔4〕基于此,本文在借鉴国外相关立法、司法实践经验的基础上,结合我国改革实际和制度需求,就如何协调两种制度间的关系,构建合理的反垄断规制模式,做一些初步的探讨,以期对完善立法及深化改革有所裨益。一、各国规制模式的类型化和比较从广义讲,法学意义上的规制是指通过立法、执法、
2、司法对市场主体及其行为的规范与制约。〔5〕在内容上包括直接规制,细分为对市场准入、价格制定等方面的经济性规制和对安全、环境保护等方面的社会性规制;还包括反垄断在内的间接性规制。〔6〕而“行业监管”(sector-specificregulation)指专门设立集行政权、准立法权和准司法权于一身的独立机构,针对具体行业的直接规制。所谓自然垄断行业的反垄断规制模式,就是反垄断法与行业监管在这些行业内不同程度的适用和配合的范式。3张占江,上海交通大学博士生,复旦大学讲师;徐士英,华东政法大学教授。本文为国家社会
3、科学基金项目《自然垄断行业反垄断法调整机制研究》(04BFX032)的阶段性成果。〔1〕本文中“反垄断法”与“竞争法”同义,指《反垄断法》及其实施细则。〔2〕菲利普·J·韦泽:“反垄断法与监管制度在解除监管时代的关系”,载《反托拉斯通报》2005年第50卷第4期,第550页。(PhilipJ.Weiser,therelationshipofantitrustandregulationinaderegulatoryera,TheAntitrustBulletin,Vol.50,No.4,2005,p.550
4、)〔3〕根据经济学的界定,自然垄断行业通常是指电力、电信、航空、邮政、铁路、能源等行业。〔4〕约翰·索恩:“明确限制谢尔曼法第二条适用的规则:Verizonv.Trinko”,载《芝加哥大学法律评论》2005年第72卷第1期,第289页。(SeeJohnThorne,ACategoricalRuleLimitingSection2oftheShermanAct:Verizonv.Trin2ko,theUniversityofChicagoLawReview,vol.72,no.1,2005,p.289)〔
5、5〕艾米利奥斯·阿维古利斯:《滥用市场支配力及其规制的法律经济分析》,牛津大学出版社2005年版,第160页。(SeeEmiliosAvgouleas,Themechanicsandregulationofmarketabuse:alegalandeconomicanalysis,Oxford:OxfordUniversityPress,2005,p.160.)〔6〕[日]植草益:《微观规制经济学》,朱绍文等译,中国发展出版社1992年版,第21-22页。·38·自然垄断行业反垄断规制模式构建张占江徐士英
6、反垄断法相对于监管究竟处于什么样的地位,根本上取决于相关行业的竞争水平。〔7〕随着竞争水平的不断提升,两者各自适用的范围及相互关系不断调整,规制模式处于动态演进之中。据此,各国制度模式大抵划分为三种基本类型,本文对其利弊简单对比如下。(一)反垄断法除外适用与政府严格管制模式反垄断法除外适用与政府严格管制模式,是指自然垄断行业除外适用反垄断法,由政府实行严格的市场准入,制定统一服务价格、监督服务质量,二者此消彼长。这是在自然垄断行业引入竞争前,各国普遍采用的规制模式。1.反垄断法除外适用除外适用〔8〕是指自
7、然垄断行业的限制竞争问题的规制,不是由反垄断机构适用反垄断法,而是由行业监管机构适用行业法。传统上,自然垄断行业属于“市场失灵”的重要领域,各国的反垄断法普遍将其列入整体除外适用的范围。比如《克莱顿法》第七条规定:“对于基于下列委员会授权完成的交易,本节不适用:美国民航局、联邦电信委员会、联邦电力委员会、洲际商业委员会、证券交易委员会、美国海运委员会、农业局。”自然垄断行业在不适用反垄断法的同时,普遍实行国有化经营,将国家作为行业的投资主体,整个行业纳入国有化范围。通过这种方式将垄断经营的收益或成本转给国
8、家,以此实现由全社会来分摊成本或分享收益。这一制度随着经济、技术的进步,逐渐显现出巨大的弊端:企业内部、甚至整个行业运行效率低下;国家不得不给予巨额补贴,维持其稳定运营;消费者福利损失巨大。因此,现有经济技术条件下,自然垄断行业整体豁免适用反垄断法不但未能有效克服,反而导致、加重了“市场失灵”。2.政府严格管制在传统的自然垄断行业内,基于维护行业稳定、增进公共利益等考虑,也是为了应对“垄断定价”、“外部性”等问题,政府往往采取
