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1、*回顾与前瞻:中国应急管理体系建设钟开斌内容提要:2003年抗击/非典0斗争,是中国全面推进应急管理体系建设的起点。中国应急管理体系建设的核心内容是/一案三制0,即应急预案、应急体制、应急机制和法制。这种以全面整合为基本特征的应急管理体系,有效地实现了应急管理从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性,以及从应急性到保障性的四大积极转变。未来中国的应急管理体系需继续推进关口前移、重心下移、主体外移,实现常态与非常态的有机结合,建立全社会共同参与的应急管理工作格局,为应急管理工作奠定坚实的制度基础和社会基础。关键词:应急管理;/一案三制0;全面整合;常态与非常态相结合自2003年上半
2、年取得抗击/非典0斗争的重大胜利以来,中国以/一案三制0为核心内容的应急管理体系建设工作取得了重大的历史性进步:全国应急预案体系基本形成;应急管理体制逐步理顺;5中华人民共和国突发事件应对法6于2007年11月1日起施行。在应对2008年南方低温雨雪冰冻灾害、四川汶川5.12特大地震等重大灾害的过程中,中国的应急管理体系发挥了显著的积极作用,有效地避免和减少了突发事件的发生,极大地降低了突发事件造成的各种损失。2008年3月,国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议开幕会上所作的政府工作报告中明确指出:/全国应急管理体系基本建立。0¹本文回顾了自2002年11月党的十六大以来,中国政府在应急
3、管理体系建设方面所开展的具体工作内容以及所取得的工作成效,并探讨了未来中国应急管理体系建设所面临的挑战及其应对策略。一、抗击/非典0危机:中国应急管理体系建设的起点中国应急管理体系建设的兴起和发展,主要得益于政府政策议程的变化。自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等各种/焦点事件0(focusingevents),往往对政府政策议程变化具有直接、快速的影响。这些焦点事件的发生很容易引起全社会的普遍关注,进而迫使决º策者纠正明显的政策失误,迅速调整政策议程。焦点的集中有助于打破已往的力量平衡,使争*基金项目:国家社会科学基金项目/基于流程优化的政府应急管理机制研究0(批准号:08
4、CZZ017)。¹温家宝:5在第十一届全国人大一次会议上所做的政府工作报告6,5人民日报6,2008年3月6日。ºThomasA.Birkland.AfterDisaster:AgendaSetting,PublicPolicyandFocusingEvents.Washington,D.C.:GeorgetownUn-iversityPress,1997,pp.144~188.#78#回顾与前瞻:中国应急管理体系建设取议程转换的意见在公众舆论里占据上风,形成强大的民意压力,迫使决策者在短期内调整政策取向。由此,焦点事件的发生经常成为推动政府政策议程变化的/触发事件0(triggeringe
5、vent)¹或/积淀事件0(precipitatingevent)º,它所引发的政策反应阶段也经常被称为推动新政策产生的/政策之窗0(windowofpolicy)»。实际上,化危险为机遇、在危机中寻找转机一直是应急管理的核心思想。美国知名危机管理专家诺曼#奥古斯丁(NormanR.Augustine)曾说过:/每一次危机的本身既包含导致失败的根源,也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会¼就是危机管理的精髓。0由各种突发事件所引起的外力模式是中国政府议程设置的重要模式之一½。2002年底至2003年上半年在中国广东首先被发现、后来在全球扩散传播的/非典0危机,就是中国政府议
6、程设置的/焦点事件0、/积淀事件0和/触发事件0,由此开启了中国全面推进应急管理体系建设的/政策之窗0。/非典0疫情让中国付出了代价,也给了中国深刻的警示和启迪,让中国切实认识到增强忧患意识、加强应急管理工作的极端重要性。/非典0疫情既是一场公共卫生危机,也是一场影响到经济稳定、社会安定的复合型危机,更是中国政府形象和国家安全所面临的一次重大危机。到了2003年4月中旬,面对不断肆虐的/非典0疫情及其所造成的负面影响,中国政府开始采取果断措施,紧急出台5突发公共卫生事件应急条例6,逐步扭转/非典0疫情防治被动的不利局面。在随后抗击/非典0的过程中,中共中央政治局常委会和政治局多次召开会议听取
7、工作汇报,研究重大问题,并做出重大决策和部署,及时向全党和全国发出了坚持/两手抓0,齐心协力夺取抗击/非典0和促进发展/双胜利0的号召。抗击/非典0疫情的过程充分暴露了中国经济社会发展和政府管理所存在的各种基础性缺陷和应急管理工作所存在的诸多薄弱环节。尤其在疫情初发阶段,应急准备不充分,信息渠道不畅通,说明了中国在处置重大突发事件方面所存在的各种体制性和机制性不足。因此,/非典0危机在给中国应急管理能力带来巨
