我国地方政府债务成因及其风险控制

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1、我国地方政府债务成因及其风险控制——基于审计视角的分析一、引言政府债务问题的本质是缺乏约束的责任主体过度举债而导致新的财政问题。适当举债有助于缓解财政收支矛盾，甚至促进经济增长。但如果管理不善，债务规模失控，产生的债务风险会进一步加剧财政风险。根据国家审计署最新公布的数据，我国地方政府债务已超过10万亿元，虽然债务规模与风险水平总体可控，但一些地方政府负债率过高，少数地方政府负债率甚至超过100%。如此高的负债率有可能引发严重的财政风险，进而影响经济、政治和社会的安全稳定。因此，进一步研究我国地方政府债务，分析其成因并加强控制具有十分重要的现实意义。政府审计是国家治理

2、的重要组成部分，肩负着维护财经秩序、促进国民经济健康发展的重任，对地方政府债务负有不可推卸的监督责任。从目前形势来看，促进规范地方政府债务管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，推动深化财税体制改革，审计机关主动作为、高效作为还有很大的空间。二、我国地方政府债务的现状及主要风险因素根据地方政府对债务承担是否具有法定责任，可以将地方政府债务分为显性债务和隐形债务。显性债务是指基于法律或合同约定的地方政府应承担的债务，地方政府负有按期偿还责任，包括政府直接借债、欠债以及担保债务等。隐性债务是指法律或合同没有规定地方政府的责任，而是由于公众的预期、政治压力等原因导致应由地方

3、政府承担的债务，如可预期的未来基础设施建设支出、社会养老保险资金缺口、国有企业改革成本等。我国目前地方政府债务评估和管理还主要针对显性债务。（一）我国地方政府债务的现状国家审计署于2013年8月至9月，组织开展了全国范围内政府性债务审计，审计内容包括政府负有偿还责任的债务，以及债务人出现债务偿还困难时、政府需履行担保责任的债务和债务人出现债务偿还困难时、政府可能承担一定救助责任的债务。审计结果表明，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。其中地方

4、政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。地方政府债务中融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元，分别占债务总额的37.44%、28.40%、16.32%，三大债务主体共占债务总额的82.15%。从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是主要来源，分别为55252.45亿元、12146.30亿元和11658.67亿元，分别占债务资金的50.76%、11.16%、10.71%

5、，三大来源主体资金共占债务总额的72.62%。从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目。在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元，占86.77%。（二）当前地方政府债务的主要风险因素虽然我国地方政府性债务水平总体可控，但由于分散、隐蔽、监管无序，加上其他不确定因素，债务风险仍然存在，并有加大趋势。特别是财政综合实力差的地方政府债务风险更大。审计署公布的结果中，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还

6、责任债务的债务率高于100%；其中，部分地方政府在2012年的政府负有偿还责任的债务偿还中借新还旧率超过20%。一是债务余额增长过快，财政风险加大。2013年6月底，地方政府债务总额达10.89万亿元，剔除乡级债务0.31万亿元，与2010年底相比，地方政府债务余额从6.71万亿元上升到10.58万亿元，在两年半的时间里，省、市、县三级政府债务余额增加3.87万亿元，年均增长19.97%。其中，县级政府增长最快，年均增长26.59%，远高于GDP的平均增长幅度。审计署公布的地方政府债务尚未包含隐性债务，如未来的社会养老责任。根据推测，我国地方政府隐性债务数量巨大，仅社

7、保基金的空账规模大概就有2万亿元左右，若考虑此类债务因素，地方政府的债务压力更大。相对显性债务，隐性债务有时会构成更严重的财政风险（陈均平，2010）。二是融资主体泛化，融资方式更加隐蔽。地方政府为了举借债务，调动了一切可以调动的资源，多头举债、隐蔽举债。融资主体不仅包括政府财政部门，还包括一般政府部门、事业单位和融资平台等，其中融资平台承担了近四成的债务。此外，还存在企业帮贷、上级政府转贷等融资方式。一些地方通过信托、BT(建设-移交)等方式变相融资现象突出，其中BT融资已占11.16%，上升较快；违规集资也屡禁不止。变相融资成本普遍高于同期银行贷