小产权房的帕累托改进及土地发展权配置政策_张占录

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1、国家行政学院学报2011.3决策咨询小产权房的帕累托改进及土地发展权配置政策张占录(中国人民大学，北京100872)櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹［摘要］小产权房的开发改变了我国以政府收益为导向的征地模式，其存在具有一定合理性，但又将利益分配导向了另一个极端。被列入违法违规的小产权房的开发，又加之政策、及监管的缺失，一直是政府面临要解决的紧迫问题。然而，对待大量出现的小产权房开发，政府和有关管理部门已陷入两难的境地。建立土地发展权制度，将发展权导入农村建设用地制度改革，合理分配各方利益，

2、实现社会总体的帕累托改进，可以彻底解决小产权房问题。现存的各种制度已形成创新性土地制度安排的基础，而在“小产权房”建设、土地征用费协商补偿的诱导下，整合各种即存的征地制度，建立我国土地发展权制度，已是土地制度改革的必然选择，也是解决小产权房问题的有效政策工具。［关键词］小产权房;帕累托改进;土地发展权;有限小产权制度［中图分类号］F293.31［文献标识码］A［文章编号］1008－9314(2011)03－0100－05櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹到20%，在天津郊县地区小产权房销量也

3、占到整个市一、小产权房的内涵和现状场的20%，而在深圳则50%的人口住在小产权房里。几年时间，面对小产权房这一城乡土地二元结构小产权房是指在农民集体土地上建设的、未缴纳下催生的产物，应该“转正”还是取缔，各方观点不土地出让金等相关税费、面向社会公开销售、购买人一。而事实上，通过小产权房的建设达到土地城市化与开发商或乡政府、村委会签订购买协议、产权证由的目的，相对于目前的征地制度而言，已经构成社会乡政府或村委会颁发而不是由政府房管部门颁发的房总体利益的帕累托改进，它的出现和壮大是一种多方屋，相对于一般商品房而言，其产权证不具备国家认利益博

4、弈的结果。“中国小产权房问题改革的实质就可的产权法律效力。是要实现历史上又一次以土地为主的财富再分配，再自2003年全国房价快速上扬之时起，小产权房建次确立高速前进的中国城乡建设的利益平衡，构建城设冲破土地二元结构，开始在城市郊区的交错地带乡统一的土地市场。土地市场不仅应该成为政府﹑工“四处开花”，屡禁不止。近年来多方报道，小产权房商企业的原始积累和财富源泉，而且也应该成为亿万［1］开发在全国许多城市郊区已普遍存在，而且有进一步蔓人民社会生存和财富创造的基础”。继1979年小岗延之势。据一些机构数据，小产权房的比例在北京已占村承包土地经

5、营权，开农地改革之先河之后，农村土［收稿日期］2011－04－10［基金项目］教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”［作者简介］张占录，中国人民大学土地管理系副教授．·100·国家行政学院学报2011.3决策咨询地的第二次重大改革———农村建设用地直接入市流转，实际上是在法律的监督与保护之外。清理小产权房的将从小产权房的妥善处理开始，走上历史进程。无疑，目的应该在于，对农村土地的产权界定、土地利益分［4］小产权房的建设，将成为我国建设用地二元体制，向配、产权运作方式形成一套长效机制。这就需要我城乡统一

6、建设用地市场迈进的决定性推动因素。们进行土地产权与利益分配制度的创新，在《宪法》赋予的农村集体土地所有权与国家征收、征用权之间，二、小产权房的利益导向设定能够平衡各方利益关系、解决土地开发增值收益导向极端化问题的土地权利。在制度、法律和有效政小产权房的存在无外乎是各级具有征地权的政府策框架内的“小产权房”建设，是实现城乡统一建设与乡镇政府、村委会或农民在土地开发上利益博弈的用地市场条件下社会福利帕累托改进的重要方式。而结果。小产权房开发和一般商品房开发的利益导向是通过“小产权房”建设，并借助土地发展权的设立与完全不同的。一般商品房开发的

7、利益导向具有征地权分配，正是平衡农村集体土地所有权与国家征收、征的地方政府(主要指各级市县政府)。有征地权的地用权，达到利帕累托改进的有效政策工具。方政府土地开发的目标是通过行使土地征用权，获取最大的土地增值收益，直至全部的增值收益。正是在三、小产权房的帕累托改进分析这种利益的导向下，在《土地管理法》、《城市房地产法》的相关法律、法规的框架内，我国征地权被扩大帕累托改进(Paretoimprovement)是指对在不使化，而集体土地财产权收益被最小化;相反，小产权其他任何人境况变坏的情况下使一些人境况变好的资［5］房开发的利益则导向了另

8、一个极端———乡镇政府或村源进行重新配置。委会。乡镇政府或村委会等农民集体组织以新农村建设、旧村改造之名，利用已有建设用地(大多为原有村庄宅基地)或直接占用农地，不办理任何手续、不缴纳土地出让金等任何税费直