农村城镇化中农民权益保障缺失研究

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1、农村城镇化中农民权益保障缺失研究徐元明，刘远　　2010-12-24摘　要：以“三集中”和“两置换”方式推动的城镇化过程中，由于农村土地产权的不清晰、农民集体经济组织缺位、土地市场化流转机制难于形成等原因，致使农民的土地权益得不到有效保障。解决这一问题的途径，一是转变观念，把提高农民的生活质量和城市文明程度作为推进城镇化的首要目标；二是深化农村土地产权制度改革，以股权形式将集体土地量化给集体经济组织成员，组建农民土地股份合作社；三是尊重农民意愿，实行土地的市场化流转；四是建立健全流出土地农民的基本生活、再就业和创业的社

2、会保障机制。关键词：城镇化，土地产权，农地流转，农民权益　　同乡镇企业是农民的伟大创造一样，农村城镇化也是农民的伟大创造。在农村小集镇基础上发展起来的小城镇，实际上是一场以农民为主体的造城运动。在这场运动中，农村的经济结构、生产力布局、资源利用、利益关系都发生重大变化。当前，由地方政府主导的、以土地流转为中心的、以“三集中”方式推动的城镇化过程中，处于弱势地位的农民权益保护成为一个值得引起重视的问题。　　　　一、新一轮城镇化浪潮起因及其主要特点　　　　江苏省以农村小城镇发展和大中城市扩展并举的城市化进程，大致可分为以下

3、三个阶段：第一阶段是农民就地转移的城镇化阶段，特点是大力发展农村工业，农民离土不离乡，进厂不进城；第二阶段是农民异地与就地转移并举的快速城镇化阶段，随着农村工业化快速推进，大量农村劳动力异地就业，民工潮的出现，大量农民离土又离乡，进入大中城市和发达地区的小城镇务工经商。第三阶段是政府主导型的城镇化阶段，特点是地方政府通过大量征用农民土地，进行各级各类开发区的建设，大中城市城区的扩展，道路等公共设施的建设，房地产开发，等等，迫使失地农民进入城镇变为市民。　　近几年，江苏省特别是苏南地区的城镇化进入以推行“三集中”（即农村

4、工业企业向规划区集中，农民居住向新型社区集中，农业用地向适度规模经营集中）为目标，以“双置换”（即以农产宅基地面积及住宅面积置换城镇住房，以农村土地承包经营权置换社保）为手段的新一轮城镇化阶段。　　　　1.背景　　　　（1）农村劳动力的大量转移为城镇化准备了条件。世界发展史表明，一个国家或地区的城市化程度，总是与其工业化进程和农村劳动力的非农化程度密切相关，工业化的加快，也必然会加速农村劳动力的非农化。以江苏省为例，自20世纪80年代中后期之，后，伴随着乡镇企业的异军突起，大量劳动力从农业、农村流出。据统计，1978-

5、2008年，江苏农村劳动力累计向城镇和非农产业转移1471.73万人，转移总量由226.02万人增加到1697.8万人，平均每年增长6.9%；转移比重由8.03%提高到63.9%。　　（2）“三化”推进中日益突出的土地利用瓶颈，要求通过空间布局的调整为经济社会进一步发展腾出空间。目前工业化、城市化、经济国际化加速推进，客观需要有更多的土地用于二、三产业和城市化建设。无论从哪个角度看，土地资源约束已成为发达地区城乡一体化发展空间需要认真解决的问题。既要确保；国家基本农田保护红线不动摇，又要保障合理适度的工业用地需要，必须

6、在节约和集约现有土地资源上做足文章。通过农村村庄的整体搬迁、农民进入城镇，加快农村城镇化步伐便成为地方政府解决土地利用瓶颈的首要选择。许多地方围绕建设现代农业和新农村建设，通过“三集中”推动城乡之间土地要素的流动，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平，促进城乡一体化发展。　　（3）中央的一系列科学决策是城镇化新浪潮的推动力。进入新世纪以来，中央围绕“三农”制定出台一系列政策文件，特别是强调统筹城乡发展、建设社会主义新农村、鼓励土地流转、发展农业适度规模经营等，为农村空间布局的调整，为地方政府加快推进农民市民化、城镇化

7、提供新的契机。　　　　2.新一轮城镇化浪潮的主要特点　　　　调查发现，新一轮的城镇化呈现三大新特点：　　（1）城乡联动，一体规划，优化城镇布局。新一轮城镇化是按照城乡统筹发展的思路推进的。各地按照城乡规划全覆盖的要求，优化城镇空间规划，完善村镇布局规划，推进重大专项规划向农村延伸。打破行政界限，优化开发格局，发挥规划对城乡空间资源配置的引领作用，形成“中心城市－－县城－－中心镇－－中心村”城镇体系。优化城镇、村镇在空间、产业、人口等方面的布局，统筹各项建设，构建市、县（市）、镇、村城乡一体化发展体系。　　（2）以节约集

8、约利用土地资源为目标，通过“三个集中”，大力度进行空间布局的调整。“三个集中”即工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中。“三个集中”是一个互相联系、互相促进的统一体。通过工业向集中发展区集中，加快新型工业化，并以工业化带动城镇和第三产业发展，创造了农民向城镇转移的条件；通过农民向城镇集中，聚集人气和