法律、司法解释关于行政诉讼时效制度规定的理解与适用

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1、.法律、司法解释关于行政诉讼时效制度规定的理解与适用          ——行政诉讼法司法解释第41、42条的缺陷和应有的合理定位行政诉讼时效制度的发源于民事诉讼时效制度，完整的民事诉讼时效制度包括一般诉讼时效、特别诉讼时效、最长诉讼时效以及诉讼时效的中止、中断和延长制度。和民事诉讼时效比，显然行政诉讼时效制度是不完整的。诉讼时效制度的目的在于鼓励当事人积极主张权利，惩怠于行使权利的权利人，在这一点上，行政、民事诉讼时效制度是一致的。因行政诉讼时效制度不完整，就必然会影响当事人权利的行使。又因行政诉讼时效很短，仅有三个月，在行政诉讼时效制度不完整的情况下，

2、造成了积极主张权利的人而无法主张行政权利的情形，这种情形显然是与行政诉讼时效制度背道而驰的。因此，研究现行行政诉讼时效制度存在的问题，对完善和改进行政诉讼时效制度，不仅具有重要意义，而且是迫在眉睫，已成当务之急。民事诉讼时效制度在《民法通则》里设有专章即第七章，共有7条详细规定了一般、特别、最长等完整的诉讼时效制度。而《行政诉讼法》仅在第六章“起诉和受理”部分用2条即第38、39条规定了一般诉讼时效。加之最高人民法院关于行政诉讼法司法解释第41条、42条的规定，也不过4条。如果再把这4规定对照研究，更突显其不合理、不科学之处。第41条规定：“行政机关作出具

3、体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”从其表述的主语或适用的对象、范围来看，应是针对行政行为相对人的，因为在该条前半部分称：“行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的”。行政机关的具体行政行为是针对相对人做的，所以，其告知不告知诉权或起诉期限也是针对的相对人。换言之，行政机关针对行政行为相对人做出具体行政行为，是不可能告诉其他人诉权或起诉期限的，这里的“其他人”...

4、也包括与行政机关所做具体行政行为有利害关系的人，因为行政机关无此义务。既然“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限” 这种种情况仅指行政行为相对人，该条后半部分关于此种情形下的诉讼时效起算时间的规定以及“最长”2年的规定，就只能适用于行政行为相对人，不适用于行政诉讼的另一类原告即利害关系人。换言之，第41条司法解释是关于行政行为相对人的行政诉讼时效的规定。第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起

5、超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”从该条表述的含义看，应是针对的利害关系人的，即不是针对行政行为相对人的。因为行政机关的具体行政行为就是针对相对人做出的，同时，行政机关在针对行政行为相对人做出具体行政行为时，还送达相应的具有法律意义的文书，行政行为的相对人不可能不知道行政机关对其所做具体行政行为的内容。相反，因行政机关的具体行政行为是针对相对人做出的，不是针对利害关系人做出的（如果是针对利害关系人做出的，那利害关系人就不是利害关系人了，而是行政行为相对人了）。利害关系人肯定不知有哪一个行政机关在哪个时间做出了一

6、个与其有法律上的利害关系的具体行政行为。如果该条司法解释的含义真的是包含行政行为的相对人都有可能不知道具体行政行为的内容的这样的含义的话，利害关系人又怎么会、怎么可能知道？换言之，如果行政行为的相对人都有可能不知道具体行政行为的内容的话，利害关系人更有理由不知道。当然，什么事都不应绝对化，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为的内容的”的情况，发生在行政行为相对人头上的情况也不是绝对的没有，这与第41条规定的情形是绝对不可能发生在利害关系人头上完全不同。当然，即便是利害关系人，也不是绝对地“不知道行政机关作出的具体行政行为内容的”，也不排

7、除在偶然情况下神通广大的利害关系人“知道”“行政机关作出的具体行政行为的内容”。显然，第42条司法解释不应就行政行为相对人“不知道”及利害关系人“知道”“行政机关具体行政行为内容”的这两种例外情况做出规定，而应就利害关系人“不知道行政机关做出具体行政行为内容”...的一般情况做出规定。换言之，第42条司法解释是关于利害关系人行政诉讼时效的规定。如果前述关于第41条、42条司法解释的理解能够成立，即是第41条、42条司法解释的本意，关于行政行为相对人、利害关系人诉讼时效不同的混乱便可迎刃而解。例如，不论是行政行为相对人还是利害关系人，第41、42条司法解释规

8、定的情形都有可能同时发生，即相对人、利害关系人既未被告知诉权、起诉