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1、广东社会科学2002年第3期城市政府土地收益与经营策略李红卫(广州市规划局高级工程师中山大学城市与区域研究中心博士生广州510275)[提要]土地收益是城市土地经营的实现形式,是政府收入的重要组成部分,本文从分析政府土地收益的构成入手,确定了政府土地收益的概念,通过案例分析,指出了影响城市政府土地收益的主要问题,并从城市土地经营的角度出发,提出了完善城市政府土地收益的策略。[关键词]土地收益土地储备年地租[中图分类号]F2932[文献标识码]A[文章编号]1000114X(2002)03000605自19
2、87年深圳市敲响国有土地使用权出让的第一槌后,国有土地使用制度的改革在全国各地迅速展开。国有土地的有偿使用,使以土地出让金为主的土地收益成为政府财政收入的重要组成部分。如何经营城市土地资源,如何合理利用好城市每寸土地,提高土地效益,使土地升值,实现城市的可持续发展成为各级政府十分关注的问题。一、政府土地收益的构成土地收益的概念界定较为模糊,现在比较一致的看法是城市土地收益是城市土地价格的一部分,是城市土地价格中向城市政府缴交的那部分,是城市政府收入的来源之一。研究城市土地收益可以通过研究城市土地价格入手。城市土地市场的价格主要由资源
3、价格、价值价格和转让价格组成。资源价格是指国家批租土地的价格,它是一级土地市场的地价,是土地所有权在经济上的实现形式。资源价格主要表现为国家向用地单位征收土地使用费地租。土地使用费包括绝对地租、级差地租和垄断地租。资源价格中,政府土地收益主要以政府征收的土地出让金、土地使用税以及在房地产企业营业税基础上征收的附加税城建税与教育附加税组成。价值价格指投入土地的一切物化劳动与活劳动所形成的价格,它是二级土地市场即土地开发市场的地价。价值价格主要表现为土地开发费,它是用地单位支付给国家的、以补偿国家在进行城市土地开发中所垫支的
4、资金、利息、利润和管理费,从而获得建筑地段上的土地使用权的价格。在二级土地市场的价值价格中,土地收益指的是土地经营者以土地作为生产要素生6产出产品中属于土地收益的部分。具体来看,这一部分收益主要可以分为两个方面,一方面是土地取得企业进行土地开发、进行经营管理活动而获得的企业利润中的城市土地收益,这部分收益主要以契税、营业税、增值税形式实现;另一方面是在土地使用权转让过程中向政府交纳的契税。因此,政府从二级城市土地市场上获取的土地收益主要可以由房地产企业的营业税以及契税进行衡量。转让价格是指土地使用权横向有偿转让所形成的价格,它是三级
5、土地市场的地价。在三级土地市场上,用地单位把一定时期的土地使用权转让给他人时,应当收回剩余地价。城市土地收益是土地价格中向城市政府缴交的那部分,所以转让价格中包含的地租及对国家或政府事先进行的土地投入的补偿及利息,构成了三级土地市场的城市土地收益。由于我国不允许炒作土地,对到期末使用土地采取国家收回的政策,因此本文的分析不考虑第三级的城市土地市场。综上所述,我国城市土地为国家所有,由于实施土地所有权与使用权的分离,城市政府以土地为对象获得的收益可以分为二个部分:一是土地税收,即政府依据国家给予的权限,从土地所有者或土地使用者手中无偿
6、地、强制地取得部分土地收益的一种税收;二是政府依据经济的原则向土地使用者收取地租,这是政府代表国家对城市土地拥有的所有权在经济上的体现。因此,从政府收取的税费来看,政府土地收益在土地一级市场中,由在政府征收的土地出让金、土地使用税以及在房地产企业营业税基础上征收的附加税城建税与教育附加税组成,是政府对土地拥有所有权的收益;在土地二级市场中,政府土地收益主要以契税、营业税、增值税形式实现,还有一部分是在土地使用权转让过程中向政府交纳的契税。因此,从统计资料的表现来看,政府从二级城市土地市场上获取的土地收益主要可以由房地产企业的营
7、业税以及契税进行衡量。二、政府土地收入状况与影响因素分析本文以广州市为例分析政府土地收益状况与影响因素。广州城市土地收益由土地出让金和税费组成。19921999年,广州市的土地收益总额为29463亿元,其中土地出让金所占比重为44%,其次是房地产企业营业税和契税,约占总收益的43%。可以看出广州市的土地收益中一级市场和二级市场平分秋色。政府收入包括预算内收入和预算外收入两个部分,预算内收入包括税收、规证费和基金收入等,预算外收入包括土地出让金等。19921999年广州市土地出让金在政府收入中一直占比较稳定的比重,维持在16
8、%18%之间,但土地收益占政府收入的比例有不断上升的趋势,1992年占2365%,到1999年已达3639%。这充分说明了土地收益在广州市政府收入中的重要地位。但我们对19921999年以来的与土地收益有关的数据进行了相关
