南水北调移民安置监测评估的困境与完善

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1、南水北调移民安置监测评估的困境与完善周建内容提要目前南水北调移民安亶监测评估充分引入独立第三方作为主姜评估主体，且進步建立了规范的评估沆稷，这说明管理方重视了对押估结来的运用。但是由于监测评估的总体法律体系尚不够5tW,第三方发育不成熟，因而导致实理中存在着监测评估的科学性、公正性可能缺失等问题。面对这些困境，我们认为需奂通过健全国挛公共政策评估的法件体系和建立严格的行业监管，特别是发展多无评估体系.完*移民妄Jt监测评估爭方式来进一步完事。关键词南水北调工程移民安亶监测评估周建国，南京大学政府管理学院別釵校210093为解决北方水资源缺乏问

2、题，中国中央政府于20世纪末启动了南水北调工程。南水北调T程涉及面广，移民安置人口数址巨大。根据南水北调工程总体规划，仅东线预计就有38万人需要搬迁,50万人需要生产安置.即工程在建期间每年平均需安邂8万人叫为了切实保障移民及受影响人群的基本生活秩序和生活质GL国务院南水北调工程建设委员会依照国家有关法律法规制定了《国务院南水北调办南水北调工程建设移民安愷监测评估暂行办法》（简称“暂行办法”）等相关政策，并在工程建设过程中要求严格予以执行。南水北调工程自2002年开工起,移民安置工作即已同步展开。作为负责落实移民安置监测评估工作的责任主体，各

3、省（市）南水北调工程建设领导小组办公宰根据“暂行办法”选择有资格、有能力的监测评估机构，保证了移民安置监测评估的有序进行，对积极推进工程建设、保障移民合法权益起了非常章雯的作用。基于近十年对南水北调东线移民安置监测评估的研究，笔者发现南水北调移民安遗监测评估呈现出工程移民监测评估的新特点，同时也暴谿岀一些问题。加强对南水北调工程移民安置监测评估的特点和问题的研究.不仅对完善南水北调工程移民安置监测评估、推进政策评估实践具有积极的现实意义，而且对政策评估理论研究具有一定参考价值。一、南水北调移民监测评估的特点1.逐步建立起规范的监测评估制度南水

4、北调工程初期的移民安置监测评估主要是本文系江苏省南水北调办课题“征地拆迁和移民安置流程再造”阶段性研究成果—61—南水北调移民安置监测评估的困境与完善由南水北调T程省级管理机构委托有资格、有能力的中介评估机构具体承担评估任务。在江苏，接受委托任务的评估机构主要是河海大学中国移民研究中心、江苏苏源工程建设监理有限公司、江苏同粹评估咨询公司等单位。委托方借鉴世界银行移民项目的经验，规范了移民监测评估的内容、流程和评估周期。但是，由于监测评估不仅涉及到对移民政策的分析评价，而且涉及对移民安置的流程、移民政策的执行情况，以及移民安置的规范性等的检验和

5、监督，与委托方的利益休戚相关，委托关系使得评估结论蒙上阴影，即存在着类似于内部人评估缺陷⑴的可能性。出于规范评估、提升评估结论的公平性和有效性的考虑，国务院南水北调办于2005年岀台了《国务院南水北调办南水北调T.程建设移民安置监测评估哲行办法》。该办法规定了移民安置监测评估的依据和评估范围，明确了评佔单位必须由项目法人会同南水北调省级主管部门通过招标产生，同时规定监测单位的资格和主要职责。这样，初步确立起了移民安呂监测评估的政策依据，建立起规范的监测评估制度。从2005年起，江苏境内的南水北调移民安宙监测评估基本依据这一规范运作，较为有力地

6、保证了相关工程按计划实施。1.突出了第三方评估的价值政策评估强调独立第三方的价值是20世纪60年代以来的传统。政策评估的传统确信，由于政策所涉及的利益关系，由政策系统内部或者足利益相关方进行的评估•祁有可能失去政策评估的公正性，导致政策评估结论的失真°20世纪80年代,迈克尔・M.塞尼在主持世界银行移民项冃的监测评估时，认真探索了第三方的价值，并在实际的监测评估中坚持下来。南水北调移民监测评估继承了这一良好传统。不过，在监测评估之初，各地在第三方的选择方案上并不完全一致，因为当时还没有统一的法律规定。《国务院南水北调办南水北调丄程建设移民安置

7、监测评估料行办法》不仅使移民安登监测评估有据可依，而且，其中的两项规定凸显了第三方的价值。“暂行办法”第五条规定：“项冃法人会同省级主管部门编制监测招标文件,通过招标确定监测单位”。这在规范的层面上排除了凭主观意向或利益倾向确定评估单位的可能。“暂行办法”第六条的规定不仅进一步强化了监测评估公正性的要求，同时通过对监测评估单位限制性规定•将公正性与科学性结合起来。“暂行办法”第六条第一款规定监测评估单位“与项目法人、审计主管部门、实施单位和项目设计单位无隶属关系”,将“内部人”、利益相关者较有效地排除在外;第二款和第三款要求监测评估单位“具有

8、移民调査和移民监测工作的资源和能力”、“具有从事移民监测的实际经验”，确保移民监测评估机构有能力准确测呈政策实施的效果.反馈政策实施过程的真实情况•总结移民过程中可