政府“管制”与“监管”之辨

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1、政府“管制”与“监管”之辨休而饶有趣味的题目。学术界对于“管制”与“监管”各自代表的含义缺乏统一而明确的认识。本文总结并分析了现有的三种观点，在此基础上，提出了一个可供参考的综合观点。关键词：管制监管当今我国具备发展中国家和转轨国家的双重特征，经济现实显得尤为复杂和具有独特性。在这样的国家之中，政府到底该做什么，不该做什么，该做的又应该做到怎样的程度，并没有成功的先例可以照搬照抄。而制度方面持续的、间或激烈的变迁，使得动态解决方案的提出更为困难。在这样的背景下，“管制”与“监管”这两个词语频繁地得到使用。学者们用之进行理论探讨，而媒体借之所进行的报道分析、舆

2、论监督更使这两个词语被广大百姓所熟知。严谨的学术研究需要以良好的定义作为逻辑起点。在研究之中，如果同时使用几个术语描述相关的若干现象，定义的重要性就更为突出。在研究政府在市场经济中所应发挥的作用时，“管制”与“监管”被不同的学者作为研究对象或研究背景提及。虽然他们往往并不在使用之前说明他们所认为的“管制”或“监管”的含义，但是通过分析他们对这两个词语的使用情况，我们的确能够知道，不同的学者对这两个词的理解是有不同之处的。于是，我们常常看到，有时同一个词语表示的是不同的意思，有时不同的词语却表达着相同的含义。事实上，在未能厘清概念之前，我们会发现对问题的理解和

3、分析很难深入，因为也许我们对“自己在研究的是什么”这个问题本身的回答都是含糊不清的。出于以上的考虑，在本文中，笔者将试图阐明“管制”和“监管”的定义，以厘清二者的区别与联系。现有观点简述正如前文所述，国内的相关文献在谈到“管制”与“监管”时，很少对之进行明确的定义或区分。然而，我们仍然能够通过分析那些逻辑前后一致的文章，总结出不同作者所持有的观点。笔者认为，关于“管制”与"监管”的含义，大致可以总结为三种观点：管制与监管不需进行区分，二者都是指政府针对市场或者企业所采取的微观经济措施，并没有本质的区别；管制是反市场的行政性控制，而监管则是基于市场的必要措施；

4、管制是针对有关市场活动的立法规则体系，而监管则是相关规则的实现手段和执行途径(周子衡，XX)o为了分析的方便，我们首先解释第三种观点。这种观点实际上来自于相关的英文文献中对“Regulation”和"Supervision"的解释。在这些文献中，“Regulation”强调的是各种法律法规的制定过程，而“Supervision"则强调这些法律法规的执行。显然，第三种观点实际上就是将管制与“Regulation”、监管与"Supervision”分别对应起来的一种解释。第一种观点的持有者主要为管制经济学(EconomicsofRegulation)者。《新帕尔

5、格雷夫经济学大辞典》中在“管制与放松管制"(RegulationandDeregulation)这一词条中写道：“管制，尤其在美国，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而釆取的各种行动。政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视'社会利益'的私人决策。”在对管制的理由、方法和效应进行了阐述之后，它又写道：“为建立管制委员会而制定法规，仅仅是管制过程的开端。管制的效果主要是由某个机构把各项法令目标转换成各项经营规则的途径来决定的，以便通过公司根据这些规则进行的调整来产生价格、销售量以及服务质量的变化。”显然，这种观点所理解的管制(Regulation),

6、既包括了法律规则的制定，也包括了其具体的执行过程，即第三种观点中的两个含义全都被囊括了进来。相应地，国内的管制经济学者在研究的过程中，比较多地使用“管制”一词，而偶尔提及的“监管”也仅被认为是相同意思的另外一种表述而已。第二种观点带有某种价值判断的意味。在社会主义市场经济的目标已经明确、市场作为资源配置的基础性方式得到确认和推崇的背景之下，在市场所带来的经济活力赫然在目的今天，“市场”便带有了某种积极的含义。而在汉语的传统语境中，被“管制”的对象往往是不好的东西。比如，商务印书馆出版的XX年版《新华词典》对“管制”的解释之一就是：“对犯罪分子不实行关押，但限

7、制其一定的自由，受公安机关管束和人民群众监督，在原单位或居住地进行改造的刑罚。”如果总体上看是积极的市场，遭受的却是“管制”，那么显然管制本身就有不当之处。于是，那些“不好的”一也就是“反市场的”措施便是“管制”，而'‘好的”、“基于市场的”便只能由一个新创造出来的词汇一“监管”来代表了。由于汉语传统习惯的驱使，第二种观点很容易被我国的学者所接受。现有观点辨析关于第一种观点，我们承认，有的时候，特别是在管制经济学的研究领域内，由于研究角度和研究内容的关系,也许不必刻意强调管制和监管的区别一一事实上，这门学科是把两个内容作为一个整体进行研究的。然而，我们也必须

8、认识到，也还有大量的学者认为两个词语是不同的概念。而