农地产权与征地制度_中国城市化面临的重大选择

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1、第M卷第!期经济学（季刊）O3.7M，H37!&""M年!"月=2-;,)53;3+-5N4,0@60.GP5@3J60，&""M""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""农地产权与征地制度———中国城市化面临的重大选择周其仁!摘要本文根据中国近年经济增长和制度变迁的经验，集中研究城市化过程中的农地转让权，重点是相对于使用权，重新界定农地转让权所面临的限制条件和选择。本文探讨了在现存土地转让权的法律安排下人们的实际行为以及这些行为的经济含义，并讨论了将要修订的《宪法》和《土地法》面临的主要选择。关键词城

2、市化，农地产权，征地制度本文根据中国近年经济增长和制度变迁的经验，集中研究城市化过程中的农地转让权，重点是相对于使用权，重新界定农地转让权所面临的限制条件和选择。一、问题所在制度对经济绩效的决定性作用早已引起学者的注意（=3,B6，!<($，!<%"；H30@2，!<<"）。如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为的扭曲（H30@2，!<<"）。对于任何一个社会而言，制度的基础总是一组关于产权的法律规定，它界定了社会成员运用特别资产权利的范围（I,16.，!<#<；>-J65,8，!<#<；)KK60@BB3;，!<<"；H30@

3、2，!<<"；L.B@3;，!<<%）。产权一般包括资源的排他性使用权，通过使用资源而获取租金的收益权，以及通过出售或其他办法转让资源给他人的转让权（=246;K，!<$(，中文著作见张五常《经济解释》（三卷本），&""&）。这样，产权不但提供了影响经济绩效的行为的激励，而且决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。在组成产权的三项权利当中，转让权起着更为关键的作用。理论上，得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。但是反过来，!北京大学中国经济研究中心。通讯地址：北京大学中国经济研究中心，!""#$!；电话：（"!"）%&$’(

4、"$’；)*+,-.：/01234!5560789476:475;。本文的基础是作者&""(年<月至!&月在耶鲁大学法学院访问期间完成的一篇工作论文，该文曾在耶鲁大学中国法律中心（=2-;,>,?=6;@60,@A,.6）于&""(年!!月&’日举行的研讨会上作为专题讨论。作者感谢该讨论会的参加者，特别是)..-95B3;、C3B6、D6?-0@1、陈志武、文贯中、陈洁和其他与会者的评论、批评和建议。作者尤其感谢E,+-6F30B.6G和耶鲁大学中国法律中心对访问的安排和关照，以及耶鲁大学各图书馆提供的研究条件。当然，本文的错误由作者个人负责。!"*经

5、济学（季刊）第*卷清楚的使用权或收益权并不一定意味可以自由转让。在实践中，经济增长常常引起经济结构的改变，而经济结构的变化恰恰是大规模的资源转让的结果。如果转让权受到限制，潜在的资源转让连同经济增长就受到阻碍。历史一定充满如下经验：急速的经济变化带来了要求改变现存法律关于转让权界定的压力。在需要的法律改变完成之前，违法行为可能大量发生，因为经济变化要求加快资源转让，而现存的法律制度并没有对转让权做出清楚的界定。这时，如果不制止违法行为，经济秩序就受到冲击。但是同时，依靠执行原有的产权制度来消除混乱则不得不以限制资源转让作为代价。解决这个矛盾的办法是适时

6、改变法律关于转让权的界定。问题在于，合乎需要的法律变革究竟在什么样的条件下才易于发生？中国近年城市化加速的经验为研究上述问题提供了一个难得的案例。在!"#$到%&&&年间，中国城市从!"’个增加到((’个，镇的数目从%!#’增加到%&’!%个，城镇人口从!)#亿增加到*)+(亿。与此同时，论千万计的农民工从农村转入城镇，数千万亩的农地转为城镇的工商建设用地。基于改革开放和经济增长的累计效果，人们一般预计未来二十年中国的城市化还将加速。!但是，近年城市化的加速，恰恰是在现存法律关于土地资源转让权的重新界定严重滞后的情况下发生的。中国现存土地法奠基于计划公

7、有制时代，其主要特色是政府用行政命令代替市场交易来达成经济资源的转让。虽然二十多年市场取向的改革已经动摇了现存土地法律的基础，但是几经修订的土地法还是远不能满足经济实践的要求。结果，城市化加速伴随着利益冲突的加剧，提出了一个重大的两难性问题：不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化，还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突？问题的根源是，加速的城市化———中国长期经济增长的一个重要源泉———发生在含糊不清的农地转让权的限制条件下。这就无法避免巴泽尔（!"$%）指出过的困境：离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济

8、资源和机会。这里所谓的“攫取”，就是人们竞争稀缺资源而不受法律限制。重要的是，攫取表明混乱与机