学校法人治理问题研究

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1、.学校法人治理问题研究...学校法人治理问题研究...学校法人治理问题研究...学校法人治理问题研究...【摘要】：在社会转型中，政府与学校的关系正面临分化和改组，逐步演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系。这种角色分化深刻触及了政府与学校的传统管理模式，对现行的政府功能构成了新的挑战。事实上，从改革开放以来，国家也一直在试图改革学校与政府的关系，从出台的《中国教育改革和发展纲要》、《教育法》以及《高等教育法》等法律法规来看，将学校定位为事业单位法人，扩大学校的办学自主权，实行校长负责制等，都是政府在努力理顺其与学校关系的具体举措。从这些举措来看

2、，政府与学校的关系，或者说政府对学校的管理模式并没有发生重要的变化，本质上学校与政府的关系仍然是一种行政型管理。这当然不能从根本上解决学校不适应社会发展的要求而造成的诸多问题。关键还是要转变政府的这种管理模式，实行法人治理。基于这种改革背景和改革目的，本研究主要探讨了我国学校管理体制如何从行政型管理的调整深入到法人治理的构造，因此，要解决的核心问题是学校法人的界定和分类、学校法人的基本性质、学校法人治理结构、学校法人治理中的权力制衡以及基于法人治理的自主办学等主要问题。本研究由走向法人治理的核心问题展开，并基于中国学校改革之实践，研究如何实现学校治理转型

3、，即走向法人治理。学校法人的界定和分类是研究学校法人治理的理论基础。根据我国目前法律的规定，学校被定位为事业单位，属于事业单位法人。但在我国，由于没有公法和私法之分，也就没有公法人和私法人之指称，所以学校事业单位法人实际上处于模糊的法律定位。另外，根据我国现有的法人制度，公办学校属于事业单位法人，民办学校由于不属于事业单位，只能注册为民法非企业单位法人。这种关于学校法人制度的设计把各种类型的学校全部归属为非营利法人，政府举办的学校和民间力量举办的学校性质没有从法人制度的意义上作出明确的区分和规范。对混合制学校也缺乏相应的规范。因此，首先需要对目前多样化学

4、校类型进行法律上的定位，重新设计我国的学校法人制度。根据当前的学校类型以及不同学校的办学目的和举办主体，本研究将公立学校归定位为公法人，私立学校纳入私法范畴。但是由于当前我们私立学校界定比较模糊，所以私立学校应该作出具体的分析。学校法人的基本性质还需要在学校法人分类的基础上，基于不同类型的学校、不同国家的学校法人性质比较的基础上作出进一步的分析。从我国现有的教育法律法规来看，对学校类型的分类主要是公办学校与民办学校。事实上，公办学校概念内涵很不清楚，而且与民办学校也非同一分类标准意义上的两分法。因此，本文主要研究两种学校类型：公立学校和私立学校。公立学校

5、和私立学校不仅法人定位模糊，而且公立学校和私立学校法人地位不平等。此外，从管理和规范办学来说，私立学校的公益性和自治性并没有得到体现。政府对私立学校的管理存在某种程度的歧视。同时，不管是大陆法系的国家还是英美法系的国家，在学校法人定位上的共同点是这些国家普遍将公立学校定位在属于公法人范畴。另外，将学校法人与其他法人比较后，我们会发现，学校法人不仅具有非营利性，而且更多受到公法规范的调整和约束。学校法人治理结构需要对学校发展过程中的各个利益相关者的权利配置，并规范其机构设置及其运行机制，是学校法人治理的核心问题。学校治理结构的框架，可以从学校内部治理结构和

6、学校外部治理结构两个层面加以剖析。此外，通过对西方发达国家学校治理结构评析后，会发现学校治理结构的选择会受到诸多因素的影响、具有合法性基础、呈现多元化趋势，并处在不断变化之中。因此，我们需要从法律框架和治理主体以及治理机制等方面进一步完善我国学校法人治理结构。学校法人治理结构是对各个利益相关者的权利配置的过程，实质上也是一种权力制衡。但是学校法人治理过程中的权力制衡路径选择应该是多元的，包括法律制衡、权力制衡、权利制衡和责任制衡。制衡的目的主要是为了保障学校的独立法人地位，保障学校的自主办学。学校作为独立法人组织，自主办学既是学校法定权利，也是学校持续发

7、展的内在规律。学校自主办学是基于学校是独立的法人组织，可以根据自身的发展需求以及社会对学校的要求，自主决策、自主管理和自主约束的一种制度性设计，通过这种制度性设计以此保障学校法人的各种权益并促进学校的自主发展。由于我国正处在社会转型时期，所以学校和政府的关系问题现在是，并且仍然会是保障学校自主办学需要关注和解决的重要问题之一。问题是，这种改革要受到整个社会的改革，尤其是受到政府机构改革进度和力度的影响，所以，学校自主办学在解决政府和学校关系的同时，应该转变学校治理模式，由政府或者说教育行政机关的行政管理转变为学校法人治理为主，政府行政指导为辅。这种治理的

8、转型，本身就要求政府必须要转变职能，这个过程其实也就是重构学校与政府关系的过程。