社会保险法草案修订应关注几个问题

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1、.《社会保险法》(草案)修订应关注的几个问题常纪文中国社会科学院法学研究所教授　　　关键词:社会保险法目的价值立法本位基本方针法律体系　　内容提要:法律的基本问题至少包括法律属性、目的价值、立法本位、基本方针和法律体系五个方面的问题。《社会保险法》(草案)在下一步修订时，应当维护社会保险的广覆盖性和广受益性即社会性，维护社会保险的公平性和受益者的人格尊严，在维护社会利益的前提下保障个人的社会保险权利，重视传统部门法的制度和机制在社会和家庭帮助方面的作用，从发展的角度来创设新的制度和机制，使公民共享国家和社会发展的成果。此外，修订《社

2、会保险法》(草案)时，还应妥善处理好该法和《劳动合同法》、《劳动法》等其他社会法之间的关系，使社会保险法律规范体系化、衔接化。　　社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，[1]涉及每个公民和每个家庭的切身利益，因此，《社会保险法》(草案)公布之后，引起了社会各界的热议。《社会保险法》(草案)征求意见工作截止后，全国人大法制工作委员会共收到意见70501件。...[2]目前，社会各界对《社会保险法》(草案)的修订仍在提出各种建议。那么，应当如何对待和处理这些修订意见呢?笔者认为，修订应当首先把握《社会保险法》的

3、基本问题即本质特点和关键要求，在此基础上，针对不符合这些特点和要求的方面和环节，通过创新和完善体制、机制，予以针对性的解决。一部法律至少包括法律属性、目的价值、立法本位、基本方针和法律体系五个方面的基本问题。体现在《社会保险法》(草案)上，它在被修订时，立法机关应当把握以下五个基本问题：一是维护社会保险的广覆盖性和广受益性即社会性;二是维护社会保险的公平性和受益者的人格尊严;三是在维护社会利益的前提下，保障个人的社会保险权利;四是既应继续发挥传统部门法的制度和机制在社会和家庭帮助方面的作用，也要从发展的角度来创设新的制度和机制，使公

4、民享受社会发展的成果。五是妥善处理好社会保险法和其他社会法之间的关系，使社会保险的规范制度化、衔接化。本文下面予以分述。　　一、法律属性的维护问题　　从基本特征上判断，社会保险法应当充分体现社会保险的社会性，即制度覆盖的社会性、资金来源的社会性[3]和受益群体的社会性。《社会保险法》(草案)如只是使部分对象受益而忽视其他主体社会福利保障的保险法，严格意义上讲，就不属于社会保险法。...　　在总则部分，《社会保险法》(草案)对社会保险的覆盖范围作了基本的规定，第1条规定：“维护社会保险参加人的合法权益”，第3条规定：“社会保险制度坚持

5、广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，第4条规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费;个人依法享受社会保险待遇”。从表面上看，“广覆盖”、“中华人民共和国境内的用人单位和个人”的措辞，好像体现了社会保险覆盖的社会性和受益的社会性，但是这三条都未对所有的社会保险险种规定强制性参加，这为分则中缺憾的形成奠定了基础。　　在分则部分，《社会保险法》(草案)对各险种的覆盖范围作了具体规定。关于基本养老保险的覆盖范围，《社会保险法》(草案)第9条规定：“职工应当参加基本养老保险”，可见，基本养老保险对于职工是强制性的。但对

6、于广大的农民和城镇无业人员，该章没有规定相应的养老保险措施。也就是说，基本养老保险不适用于广大的农民和城镇无业人员。关于基本医疗保险的覆盖范围，《社会保险法》(草案)第19条规定：“基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。”职工的基本医疗保险，按照第20条的规定，属于强制性社会保险;城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，按照第21条和第24条的规定，却不属于强制性的保险。关于工伤保险、失业保险、生育保险的覆盖范围，按照《社会保险法》(草案)第四章、第五章、第六章的规定，均只适用于职工，即有劳动关系

7、的劳动者，对于农民、城镇无业人员和自由职业者，都不适用，他们都不属于受益群体。因此，覆盖和受益群体的社会性体现不足。...　　根据以上规定，我们可以看出，除了自愿性的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗外，《社会保险法》(草案)关于养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的规定，都是围绕“职工”来展开的。也就是说，《社会保险法》(草案)实质上演变成了劳动保险法。劳动保险法和社会保险法是不同的，劳动保险法所针对的是劳动者，而社会保险法所针对的是全体社会成员。如果中国的社会保险法把重心移到劳动者身上来，那么，就忽视了占中国人口

8、比例80%左右的农民阶层[4]的社会福利，忽视了城镇无业人员和自由职业者的基本社会福利，这对维护社会的稳定，是非常不利的。《社会保险法》(草案)在下一步修订时，应当重视农民和城镇无业人员的基本社会福利保护。这种保护，可以沿用现有的二元