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1、集体建设用地进入市场:现实与法律困境中国农村发展论坛集体建设用地进入市场:现实与法律困境□高圣平刘守英摘要:现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程,农村土地的价值不断提升,集体建设用地隐性市场普遍存在,许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是,地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利,集体建设用地市场亟待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破,必须从根本上改变土地制度的二元性,实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”;尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的
2、条款,制定规范集体建设用地进入市场的条文;充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利;改造农村集体所有制,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。关键词:集体建设用地集体建设用地的流转土地级差收益《物权法(草案)》在现行的制度框架下,我国的土地分为农地和建设用地,建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地,但它要变为集体建设用地,除了要办理农地转用审批手续外,还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围,而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上,集体建
3、设用地占建设用地相当大的规模已成事实。集体建设用地的流转早已自发存在,甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾,在政策层面,国土资源部早在1999年开始,就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。本文将回顾集体建设用地在法律上的演变,并结合全国几个集体建设用地的试点,探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。一、集体建设用地的法律空间(一)集体建设用地管制之变迁改革开放之前,集体建设用地实行集体所有、集体统一经营;集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调①。虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理,
4、但在计划经济的严格管制下,并无土地市场的生存空间,更无集体建设用地进入市场之可言。20世纪70年代末~80年代,农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹。一是通过土地的集体所有集体经营转变为集体所有农户承包经营,创造了农业生产增长和农民收入大幅增加的奇迹。另一是农民利用集体的土地创办乡镇企业,创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。遗憾的是,支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。当农村集体土地作为农用时,经由20世纪70年代末以来的以包产到户为核心的农地制度变革以及相关的法律政策演变,现行法律对土地使用者的权利已有很高程度的保障,且权利的取向也越来越明确和
5、清晰,具体体现在2004年颁布的《农村土地承包法》和新近向全民征求意见的《物权法(草案)》②中。20世纪80年代中期以后,面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势,在-62-《管理世界》(月刊)2007年第3期城乡分割的户籍制度壁垒下,农民在集体所有的土(二)现行制度之解析地上办起了企业。乡镇企业的兴起改变了传统的国相比于1986年《土地管理法》,1998年《土地管家工业化模式,让几亿中国农民以自己的土地、劳理法》对集体建设用地则施加了明显的限制,大大动力参与到工业化的进程,因而也得到中央政策的缩小了农村集体建设用地的利用空间。尽管1998许可与支持。应当承认,
6、那个时期乡镇企业的高速年《土地管理法》仍然维持了《宪法》对“城市市区的发展,也得益于当时在建设用地管理上相对宽松的土地属于国家所有,农村和城市郊区土地属于农民环境。集体所有”的二元格局,但对两种性质土地的管理当乡镇企业于20世纪80年代初在沿海及大的表述则改变了1986年《土地管理法》将其并立的城市郊区发轫时,我国直到1986年才有第一部《土做法,如1986年《土地管理法》中的“国有土地和集地管理法》(以下简称1986年《土地管理法》)。这部体所有的土地的使用权可以依法转让”,在1998年法律经历过1988年的第一次修正,但直到1998年《土地管理法》中已变成了“土地使
7、用权可以依法转通过新的《土地管理法》(以下简称1998年《土地管让”;1986年《土地管理法》中将“国有建设用地”和理法》)之前,对集体建设用地还是采取了与国有建“乡村建设用地”分节处理,在1998年《土地管理设用地相对平等的态度。它在国有建设用地和集体法》中则合并成了“建设用地”一节。除此之外,1998建设用地的处置上,按照《宪法》的精神,将土地国年《土地管理法》在关于集体建设用地管理的具体有制和土地集体所有制并立,如“国有土地和集体细节上也作了严格的限制。在关于“建设用地”部分所有的土地的使用权可以依法转让”;将“国有建设的第1条,就
