城乡规划的法律性质分析

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1、万方数据曼墨堡堕堂堕堂塑垫Q呈：至法治经纬城乡规划的法律性质分析刘飞(中国政法大学法学院，北京100吣8)[摘要】城乡规划是对于人们赖以生存之最重要和最基本资源的安排与预分配，但对于该规划的法律性质，我国前后三部主体法规中都没有予以明确。法律性质不明直接与城乡规划的科学性、长期性和可持续发展性等基本特征相背离。应当明确城乡规划的法律性质，将总体规划和详细规划分别确定为规范性文件和具体行政行为，才能够提高规划的法律地位。[关键词】城乡规划；法律性质；分析[中图分类号】D922．1[文献标识码】A[文章编号】l008—9314(200

2、9)02—0045一04一、问题的提出2007年颁布的<城乡规划法)首次将。加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”设定为立法目标(第l条)。根据该法。城乡规划是对一定时期内城乡经济、社会、文化事业发展、土地利用、空问布局以及各种专门建设的综合部署和预安排，分为总体规划和详细规划两大部分，其中详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。与原《城市规划法>一脉相承的是，‘城乡规划法)对于城乡规划的编制主体、规划的效力、规划管理体制、违反城乡规划行为的法律责任作出了规定。根据上述规定，城

3、乡规划无疑是具有一定法律效力的行政决定。问题是对于该“决定”所具有的法律性质，《城乡规划法》中的规定并不明确。叫由于法律性质对于确定城乡规划的法律意义、救济方式和修改方式均具有基础性意义．因此不可不予以关注。二、现有规范中的性质定位从理论上而言，城乡规划可能具有的法律性质分别为法【收稿日期]20鸺一lI一25【作者简介】刘飞，男。中国政法大学法学院副教授律、行政法规、规章、其他规范性文件、内部行政规定、具体行政行为或事实行为等。在我国行政机关的各项职能中．通常都由专门的法律规定来确定行为的性质。概括而言确定的方式主要有两种：一种是

4、直接定位的方式，例如‘信息公开条例>第33条将行政机关在信息公开工作中的部分行为直接界定为。具体行政行为”，并规定可以对之。依法申请行政复议或者提起行政诉讼”；其二是从法律救济方式上作出定位。例如<行政诉讼法>第ll条第l款将行政处罚、行政强制措施等界定为属于行政诉讼受案范围之内的。具体行政行为”。但是在我国先后颁布的三部关于城乡(市)规划的规范中，上述两种定位方式似乎都没有出现，因此如何确定城乡规划的法律性质就成为了一个悬而未决的问题，有必要对之①当然，此处还涉及到了规划本身究竟是否为一种法治化制度的问题。有学者认为：“因袭计划

5、传统，我国的规划迄今还称不上是法治的。”见史际春：‘论规划的法治化’。载‘兰州大学学报(哲学社会科学版)>2∞6午第4期．第l页。限于篇幅，本文不对此作出评述。·45·万方数据里墨堡坠堂堕堂塑至Q塑：至法治经纬作出具体分析。①在1984年颁布的《城市规划条例》中．城市规划分为总体规划和详细规划两大部分(第12条)。城市人民政府编制的城市总体规划在上报审批之前，必须提交该市人民代表大会或其常务委员会审议(第18条)。只不过此处的“审议”仅限于“议”，而不同于“审批”，审批权归属于编制规划的城市的上级政府(第19条)。至于详细规划，则

6、由直辖市、市、县、镇的城市规划主管部门根据批准的城市总体规划组织编制(第2l条)。对于城乡规划的效力，第20条第l款规定：“城市总体规划批准后．必须严格执行，任何组织和个人不得擅自改变。”1989年颁布的《城市规划法》中，规定了城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意(第2l条第6款)。对于城市规划的修改，第22条规定，城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要对城市总体规划进行局部调整的，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方

7、向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。在2007年颁布的《城乡规划法>中，规定省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理(第16条)。至于控制性详细规划，则由城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案(第19条)。尽管三部规范都对城乡(市)规划的法律效

8、力作出了规定，但均未明确规划的法律性质。虽然三部规范的共同特点是将城乡(市)规划编制权和审批权确定为行政权．但相比较而言，《城市规划条例》中毕竟规定了同级人大及其常委会在城市总体规划的编制上拥有一定的权限。尽管其系不包含“审批”权在内的。审议”权(