检察建议-一种参和社会管理软法机制

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1、检察建议:一种参和社会管理软法机制［摘要］检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会管理相对柔性、建议性的方式，是检察机关参与社会管理的软法机制。在实践中，检察机关通过提高检察建议质量，加强基础管理，多措并举狠抓建议落实，使其发挥了充实诉讼监督手段、规范司法行为和行政行为、促进行政机关提高服务水平、关注民生热点问题、维护群众利益的作用。深化其机制作用还需要构建检察建议落实的协调保障机制、规范信息来源、加强基础管理、不断提高建议质量。随着经济社会迅速发展，“软法”是法治国家进行社会管理的新兴手段。在宪法之下，硬法构筑了法律体系的基本骨架，而各类软法规范在国家管理、社会治理

2、中各就各位,以不违反硬法规定的方式实行政治共同体的自律和社会共同体的自治。［1］检察建议是检察机关履行法律监督职能，参与社会管理活动的重要手段，在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作中发挥着重要作用。由于检察建议非法定、建议性和相对柔性的特征，成为检察机关履行法律监督职能和参与社会管理的重要软法机制。一、检察建议的软法特征（一）软法与社会管理创新软法是相对于硬法而言的，它是原则上没有法律约束力但是有实际效力的行为规则。［2］软法与硬法比较，其特征有五：第一，软法创制的渠道是多元的，既可以由国家机关制定、认可，也可以由社会组织及民间团体制定、认可，还

3、可以是人们在社会生活和政治活动及交往中自然地生长和形成，而硬法只能由国家机关制定、认可；第二，软法通过个人、组织的自我约束和相互约束以及舆论约束和利益机制而实现规范人们行为，调整社会关系的作用，而硬法主要以国家强制力为后盾，由国家强制力保障实施；第三，软法既可以是静态的法律规范，也可以是动态的公共治理方式、治理手段，如调解、协商、讨论、指导、说服等手段。有关软法机制在社会管理中的讨论首先起源于行政法领域。软法机制是通过自律和他律相结合的规制方式而不是通过国家强制力而规范人们行为，调整社会关系的现代社会公共治理创新。软法不等于软法机制，软法先于硬法产生，并非现代社会的创新，

4、软法作为社会公共治理机制才是现代社会的创新。［3］（二）检察建议的软法机制特征一是检察建议的非法定性、正式性和外部性。检察建议是检察工作的组成部分，但是并不是一种法定的权力。我国1954年人民检察院组织法吸收苏联检察机关的一般监督权后，［4］在实践中出现了建议书的监督方式。1979年第二部《人民检察院组织法》取消了一般监督权的规定，现行的检察官法第33条虽然规定对提出效果好的检察建议的检察官予以奖励，但并不是对检察机关的明确授权。虽然检察建议缺少法律的刚性，但是同样具有正式性和外部性。它是检察机关的一种对外的检察活动，是以其他机关、社会组织为对象的外部法律文书，对被建议对

5、象的权益会产生间接影响，如有时候会抄送被建议对象的上级机关或者主管机关。由于其外部性，也必然要求它具有一定的正式性。二是检察建议的落实取决于建议机关和被建议单位的合意和协作。行政领域的软法机制在社会管理中的显著特征是减少行政处罚和强制，增加行政指导；减少行政指令，增加行政合同；减少单方决策，增加决策民主。检察建议既非要求，也不是对具体事项的处断，它与行政领域的软法机制一样，并不具有强制性和指令性，而是要依靠建议机关和被建议单位的合意与协作才能保证落实。1954年《人民检察院组织法》中规定了检察机关的一般监督权，地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候

6、，则采用'‘建议书”形式。对于情节尚不严重的违法行为，也采用“建议书”的形式。［1］检察建议相对于检察抗议就是一般监督权的一种较为柔性的行使方式。一般监督权被取消后，检察建议演化出两种功能类型：社会综合治理和法律监督。1981年，中共中央提出对社会治安实行综合治理的方针，要求采取综合措施防止和减少犯罪的发生，各级检察机关积极开展各种形式的综合治理活动，检察建议是其中的一项重要措施。1998年8月3日，中央社会治安综合治理委员会在《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》中，将结合办案"分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点，提出预防犯罪的建议

7、；推动有关部门建立规章制度，堵塞漏洞，完善防范机制”作为检察机关的一项任务进行规定。另一方面，检察建议的作用逐渐拓展至诉讼监督之内，作为法定监督手段的补充被越来越多地运用。检察建议被作为抗诉手段的补充被使用。2001年2月最高人民检察院《关于刑事抗诉工作的若干意见》中规定：“人民法院审判活动违反法定诉讼程序，但是未达到严重程度，不足以影响公正裁判，或者判决书、裁定书存在某些技术性差错，不影响案件实质性结论的，一般不宜提出抗诉。必要时可以以检察建议书等形式，要求人民法院纠正审判活动中的违法情形，或者建议人民法院更正法律文书中的差