金融监管竞争冲突与协调--兼论我国混业监管的制度选择(廖凡中国社会科学院副教授)

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1、金融监管竞争、冲突与协调一一兼论我国混业监管的制度选择廖凡中国社会科学院副教授上传时间:2008-6-13关键词：混业经营金融集团监管竞争监管冲突监管协调内容提耍：如何应对因金融创新和混业发展而加剧的金融监管竞争与冲突，构建适应我国国情的混业经营监管体制，是当前金融监管中的一个突出课题。金融竞争有其自身价值,不可一概而论，而应对金融冲突也需要注意到其深层背景。金融集团的发展强化了金融监管竞争与冲突，也使得金融监管协调更为必要。综合监管与功能监管基础上的伞形监管是金融监管协调的两种路径，从我国的现实情况出发，

2、借鉴伞形监管经验，建立分业监管基础上的协调机制，是更为可取的选择。在我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和健全的金融体系的重耍性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期，也处在一个重耍发展期,完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。［1］其中，如何应对因金融创新和混业发展而加剧的监管部门之间的竞争与冲突，构建适应我国国情和现实需要的混业经营监管体制，就是一个相当突出的问题。2003年《商业银行法》修订和2005年《证券法》修订时，以“国家另有规定的除外”的但书形

3、式，为混业经营的进一步发展预留了空间。但是，对于与此相应的金融监管体制的调整，立法部门并未明确化，只作了原则性的规定。面对以英国金融服务局为代表的单一监管架构晚近以来的流行，关于在我国设立某种形式的综合监管机构的呼声不绝于耳。然而,且不论单一架构本身是否是理想监管模式这一问题迄今并无定论，更为重要的问题是，这样一个体制是否适合中国。单一监管所赖以立足的成熟的市场体系和监管实践，所意味着的巨大的机构和制度融合成本，以及随之而來的监管权力的高度集中等等，都令人不得不慎重考虑制度移植中的“排斥反应”。从中国li前

4、的现实情况出发，建立分业监管基本格局基础上的协调机制，解决关键监管冲突，同时保持适度监管竞争，也许是更优选择。本文分为五个部分。第一部分讨论金融竞争和冲突的原因、表现形式和可能导致的结果。第二部分分析金融集团的发展对于金融竞争和冲突的影响。在此基础上，第三部分讨论作为应对方案的金融监管协调的两种路径。第四部分结合我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的协调机制更为可取，并就我国金融监管协调机制的健全和完善提出建议。最后是一个简短的结论。一、金融监管竞争与冲突（一）金融监管竞争在金

5、融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体制下，金融创新以及由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属的问题。而在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加强，使得金融监管的竞争更加凸显。按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。12］不同金融监管机构一方面不可避免的会更多受到各自部门内利益集

6、团(亦即监管对象)的压力和影响，另一方面自身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。因此，现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极进入和消减其它监管机构的势力范围。这种监管竞争被形彖的称为“地盘之争”(turfwar)。金融监管竞争被广为诟病的一个可能产物是所谓“竞次”现象(racetothebottom),即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致削弱整体监管水平，损害消费者(投资者)和社会公共利益。一般來说，监管机构越多，监管结构

7、越复杂，竞次风险就越大。与此相关的另一个可能后果是“监管套利”(regulatoryarbitrage),即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类屈，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。［3］不过，不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言，一方面，在监管机构数量有限、监管体制相对集中的情况下，竞次问题并不会十分突出；更重要的是，通过为各监管机构设定更为清晰的监管目标和任务，并建立和落实有效的问责机制

8、，竞次倾向可以得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己的监管失败承担责任。就监管套利而言，该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准的“机构监管”模式相联系，通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式转变，并加强不同监管机构之间的协调，有可能加以解决。即使无法完全解决，监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。［4］金融监管竞争拥歪的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对