我国保税监管区域的协作管理创新分析

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1、万方数据informationmanagement．，andgivesoutthemainideasandsolutions．Keywords：Bondedareas；Collaborativemanagement；InnovationCLC：D630．17万方数据第一章引言第一节问题的提出保税监管区域是我国实施对外开放战略的一项重要突破，经过二十多年发展，保税监管区域已经成为中国经济发展的重要组成部分。二十世纪九十年代初，中国政府在宣布开发开放浦东的同时，在上海浦东设立了中国第一个保税区——外高桥保税区；自2000年起，上海又在全国率先设立了松江以及之后的金桥、漕河泾、青浦、闵行、

2、嘉定等6个出口加工区；2004年，中国第一个保税物流园区——外高桥保税物流园区封关运作；2005年，中国第一个保税港区——洋山保税港区开港运作；2010年，新一代的空港型综合保税区——上海浦东机场综合保税区实现启动运作。目前这些特殊监管域区都已具备了相当的经济实力，形成了各自的功能特色，为上海的对外开放和经济发展做出了重要的贡献，成为了上海融入国际市场，参与全球分工的前沿和窗口。回顾二十多年的发展历程，保税监管区域对高速发展的中国经济和不断深化的改革开放中发挥了重要作用，但是，随着中国改革开放的不断深化，特别是加入世贸组织后，中国经济日益融入世界经济一体化，保税相对优势有所弱化，保税

3、监管区域的转型呼声越来越高，而转型的重要诉求之一就在于各政府部门协作管理体制的创新。保税监管区域的管理涉及到中央和地方多层面的众多职能部门，各部门在工作推进中立足于本部门的目标和管理权限，经常导致不协调甚至冲突的现象出现。管理部门之间信息不能共享、手续不能合并、管理不能统筹，造成保税区货物进出流通不畅、通关效率低、物流运转成本高的局面。例如，2009年起上海综合保税区就开始大力推进融资租赁业务开展，但是在推进过程中就遭遇到了很多方面的阻碍。一方面由于融资租赁公司的审批权属于市级，上海综合保税区管委会在区级层面无法自主行使审批权；另一方面融资租赁的业务开展涉及交通港口部门、税务部门、海

4、关等各个部门，并且业务都需市级层面甚至国家层面的确认，推进的工作效率往往事倍功半，无法令人满意。又如：海关、外汇、税务等不同部门的业务管理分别侧重于对保税区货物流、资金流、贸易流及企业的管理，而保税区内的企业业务有其多样性和复杂性，导致各部门的认知和监管方式有差异。海关将货物入境后再出境的行为认定为转口贸易，外汇部门只将货物流在外，资金流经过保税区的情况才看作是转口贸易，而根据商业习惯，上述两种都被认为是转口贸易。这种源于不同业务管理需求的认识差异直接导致了保税区各类政策的协调困难，而随着企业获得分销权后业务活8万方数据动范围的扩展，会更为突出。在2010年上海综合保税区管委会成立之

5、初，由于上海综合保税区内区域涵盖外高桥、洋山、机场三个分散的区域的特殊性，在货物的监管上仍然采取分区域操作的模式，三个区域的系统互不相连，造成企业运作困难，三区合一形同虚设的尴尬局面。保税监管区域作为一个与国际自由贸易区接轨转型的特殊形式，在运行过程中会出现许多在制定政策时所没有遇到的新问题，管理体制和方式的创新和完善是必然的，而发展的成功经验之一就在于协作管理创新上不断取得突破。因此，在当前我国加快政府职能转变，大力营造贸易便利化环境的背景下，研究保税监管区域的协作管理创新十分重要，有利于满足保税监管区域内企业运作日益多样化和高效管理服务的需求，有利于保税监管区向规范、高效、符合国

6、际惯例的自由贸易园区转型，对完善和发展协作性公共管理论的实践和操作具有重要意义。第二节文献综述一、国外研究现状国内外对于保税监管区域以及自由贸易区的研究由来已久，经济学中关于区域投资、国际贸易的比较优势等理论相继被大量引入了关于自贸区的研究之中。美国作为世界上最早创办自由贸易区和目前拥有最多数量自由贸易区的国家，在对自由贸易区的研究中具有代表性，主要研究领域集中在进出口、贸易壁垒、对周边经济、对贸易和产业发展的影响等方面。关于协作性公共管理的研究方面，这一概念其实并非新名词。早在古德诺的《政治与行政》一书中，就提出应当通过行政体制的高度集权化，来协调行政官员表达国家意志权力的观点l。

7、又比如弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中也指出，应当重视党禁公共管理的多元主义背景，公共管理应当是包含诸如政党、立法机关、利益集团等各类有利害关系的利益主体，并通过协同合作的方式，在权力分散、多元决策中心的架构下，完善传统的公共行政模式2。这些理论，已经初具协作性公共管理的初步概念与思想。而严格意义上，协作性公共管理这一概念，是基于英国及其他国家在二十世纪末的“协同政府”改革而提出的。在此之前，由撒切尔夫人在英国的改革所引导，“新公共管理运动”轰轰烈烈