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《论行政区划的法律调控_薛刚凌》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。
1、行政法学研究2007年第3期论行政区划的法律调控12薛刚凌,刘雄智(1.中国政法大学法学院,北京100088教授、博士生导师;2.北京大兴区人民法院行政庭,北京102627法学硕士)摘要:随着我国经济改革、社会转型,传统的以行政控制为主要价值取向的行政区划制度已不再适应社会发展的需求,因此,需要对其重新进行界定和功能定位,将其纳入法律调控的范畴。行政区划管理涉及许多法律问题,如行政区划的设置主体与权限、行政区划的层级划分与等级、行政区划的设定标准、设置程序以及纠纷解决机制等。对行政区划实行法律调控
2、需要相应的立法保障,既要确立行政区划管理须遵循的法律精神,也需要建立法律调控的具体制度。关键词:行政区划;法律调控;主要问题;保障中图分类号:DF3文献标识码:A文章编号:1005-0078(2007)03-019-06一、行政区划的界定与功能我国长期以来在行政区划的界定上形成了一种定型化的理解,即行政区划是国家为便于管理而将其领土按一定的原则和程序分为若干个不同层次的单元,并设置相应地方国家机关分层管理,以实现国家职能的法律制度。这种传统认识侧重将行政区划理解为通过国家权力的运作使土地在地理结构上进行划分,是保持稳定和便于管理的需要,其结果形
3、成了一种结构形式简单、功能单一的自上而下的行政区划模式。随着市场经济的转型和民主法治社会的建立,建立在一元利益之上的传统行政区划制度已严重滞后于社会发展。国家权力垄断格局的打破和社会价值取向日益多元化的社会转型,需要建立一种不同利益人群共同参与和不同利益关系均衡协调发展的制度文明。在这种制度文明中,行政区划不仅是一种为了国家管理的需要对土地进行地理结构上的组合与划分,还要承载经济的健康发展、环境的生态保护、资源的科学配置、民族的融合与稳定、区域贫富差异的平衡以及文化习俗的传承等社会和人文功能。行政区划的变动和调整,关系到区域内居民的利益,其界定应重视人
4、的因素,注重公民的参与权,保障公民的救济权。着眼于行政区划在现代社会的功能,对行政区划的界定应更为开放和科学。行政区划可界定为适应国家经济、社会发展需要,在充分肯定地方和居民权利的基础上,为方便国家管理和民众参与,按照一定标准和程序对国家土地进行层级和区域的划分,由此形成若干行张千帆主编:宪法学,法律出版社2004年,第461页。这里的土地要从广义上理解,包括河流、山川等。19行政法学研究2007年第3期政中心并分别进行管理的法律制度。行政区划主要由土地、人口和行政中心三项基本要素构成。行政区划
5、分为层级和区域两个维度。行政区划要有稳定性,以防止其经常变动带来社会动荡,同时也需要根据经济、社会的变化发展而调整。行政区划不仅要满足国家管理的需要,还要满足地方经济、社会发展的需要,要方便民众对国家、社会治理的参与。二、行政区划管理模式的转型从行政调控到法律调控我国自秦朝全面推行郡县制奠定地方行政区划基本模式以来,行政区划就一直处在变革和调整之中。中国历史上区划的调整很多都是皇帝通过颁布诏书形式以行政手段推行,天下之事无大小,皆决于上,这也形成了对区划调整的自上而下权力路径。历代行政区划层级的划分尽管也是中央与地方关系博弈的结果,但考虑最
6、多的却是统治的需要。建国以来,历次宪法对行政区划作了原则规定,国务院和民政部也制定了一些规定,但是已有规定简单、可操作性不强,法律调整不仅在法律文本上存在重大缺失,法律的实际运作空间被行政手段排挤,政策仍在行政区划调整中占据支配地位。总体而言,我国对行政区划的管理模式仍然是行政模式,实际运行仍然依赖政策,依靠中央政府和省级政府的审批,民政部门具体承办。对行政区划实行行政调控的优势是便于中央对地方、上级对下级的控制,不足是缺乏稳定性和可预期性,随意性大,行政区划的设置主体与权限不清、设置标准不合理、设置程序不发达,行政区划层级过多、理性程度不高,居民利益
7、和地方利益得不到充分保障。我国利益多元格局正在形成。任何行政区域的划分与调整都涉及政策推动者对相关利益的追求,这些利益包括政治、经济、社会、管理等不同层面,同时在形态上也可能是外显或隐含的。比如,有专家建议,将更易受北京辐射的秦皇岛变成北京的一个特区,廊坊划归北京,在当地建造第二机场。对这一建议,河北方面表示担忧。这里涉及到区划变更和调整的利益考量问题。河北省要考虑自己的利益,中央政府也要考虑区划变更后国家发展的整体需要。受逐渐兴盛的市场经济的刺激和对西方法治模式的大规模移植,形成了从行政政策调整向法律调整的转换。为适应多元利益社会的需求
8、,行政区划管理模式的转型不可避免,用法律调控模式取代行政调控模式已成必然。这有利于对行政区划管
