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1、★公共管理的理论源流与变革■★摘 要:通过“新公共管理运动”而从传统公共行政理论范式中分化出来的“公共管理”,体现了一种新的理论范式整合。传统的公共行政,以韦伯的官僚制来破解庇护主义,以政治/行政分开来化解政党分肥,以文官制度来建构行政组织的基本规范,以泰勒主义来保证效率行政的主导地位。这种行政改进逐渐变成公共行政中的教条主义。结果,官僚制成了官僚主义的代名词,政治/行政两分成了“两张皮”,文官制度变成了文牍主义,效率主导变成了缺乏效果的效率。求解这些疑难导致了传统公共行政范式向“新公共管理”范式的转移。而突出公共性、现代性和综合性的公共管理的理论建构,就是以公
2、共行政为底色而对新公共管理或管理主义、政策分析以及20世纪80年代兴起的公共治理理论的一次理论整合。 在20世纪大部分时期,对政府组织、行政过程以及公共部门的研究,都是在冠之以“公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的这个学科中进行的。20世纪70年代,作为公共行政学一部分的“公共管理”(ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ)成了本学科一个兴奋点。这时,“公共管理”研究的实际内容主要是公营部门(ｐｕｂｌｉｃｓｅｃｔｏｒ)的组织结构、管理方法和技术。而到了20世纪90年代初,西方国家逐渐形成了被称之为“新公共管理”的学派。这个学派企图取代长期处于主流
3、地位的公共行政学,并把过去的公共行政学视为“传统公共行政”。ＭＰＡ(公共管理硕士)教育在全国的开展,使“公共管理”这个外来术语在国内流行起来。然而,国内学界对“公共管理”的界定存在很大的分歧,有的认为公共管理就是“ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”(公共行政),有的认为“公共管理”是“ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ”(公共管理)。这种分歧已经影响到国内公共行政或“行政管理”学科的发展方向。要把握公共管理的基本内涵和理论来源,有必要考察从公共行政到公共管理的理论演变过程。一、传统范式19世纪末期,西方行政面临基本的问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护—
4、依附关系”来维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率的低下;三是政党分肥制度的严重影响,受政党竞选胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统的周期性震荡,政府政策难以连续地、有效地执行。早期行政存在的三大弊端,促使西方学者寻求治本之策。他们所找到的治本之策就是公共行政学所确立的四大基本原则,即官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)、政治—行政分离(ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｃｈｏｔｏｍｙ)、文官制度和泰勒主义。由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架
5、。1韦伯的官僚制马克斯·韦伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在处于现代化进程中的官僚资本主义德国。那时的德国,在经济上越来越受工业制度和资产阶级的统治,而在文化和政治上仍然受传统的保守价值观念和等级官僚政治所支配。韦伯思想的复杂性反映了当时欧洲大陆上四处寻求发财机会的资本主义与囿于地方传统的旧制度的深刻矛盾。韦伯对政治学的显著贡献就是区分了三种权威类型。在这个基础上,他提出的官僚制理论对西方公共行政产生了深远影响。美国学者奥斯特罗姆(ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ)说:“韦伯的官僚理论与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。”[1]要理解韦伯的官僚制,就要了解他对
6、“理性化”和权威类型的理论分析。关于理性化,韦伯认为现代化所贯穿的就是理性化。这种理性化在经济领域表现为经济理性,在政治领域表现为合法性,在文化领域表现为精神价值及其实现途径的关系。韦伯对理性研究的最大贡献,是明确区分了价值理性与工具理性。这种区分的意义在于,价值理性同人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联,它所追求的是正当性与公正性,这种正当性和公正性不是由科学而是由人文所赋予的;而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手段等相联系的,它所追求是科学性、有效性,是可以通过科学研究来揭示和设计的。而官僚制就是履行现代化使命的一种工具理性,也就是说,作为
7、一种组织形态的官僚制,不过是实现人类现代化使命(价值目标)的一种社会工具。把这种工具当作价值目标本身,就变成了官僚主义。韦伯的官僚制原则,解决了早期行政的两个基本问题:一个问题是,由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系问题、个人特权问题、无原则的特许问题;另一个问题,就是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。因此,官僚制原则的确立是行政实践和理论的重大进步。欧文·休斯评论说:韦伯与早期模式的重大反差和最主要的差别在于,它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。[2]官僚制的合理性或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证管理效率,从
8、而满足资本主义发展的要求
