《烟草控制框架公约》背景下我国控烟法律制度研究

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1、《烟草控制框架公约》背景下我国控烟法律制度研究实施，经过5年过渡期后，也就是2011年我国应该做到在所有室内公共场所和工作场所、公共交通工具以及其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。但是时至今日，我国控烟的效果微弱，吸烟率居高不下，在2011年通过多项调查进行综合评估，我国为履行《烟草控制框架公约》而实施有效控烟政策的总得分仅为百分制的37．3分①，排名处于诸多缔约国的最末几位。究其原因，既有体制上的困境，也有经济因素的制约，不一而足。所幸的是，在2011年两会期间，出版了两会特刊《期盼——从消极控烟国迈向积极控烟国》，并将烟草控制工作纳入了“十二五规划”，这是我国迈向

2、积极控烟国的标志，也将成为我国积极履行公约义务的里程碑。在2013年的两会上，又有政协委员提议制定《烟草危害预防控制法》。在我国履行《公约》，推进控烟事业举步维艰而又势在必行的背景下，探索烟草控制的出路，对我国的控烟法律制度进行研究便显得十分的必要。①杨功焕，胡鞍钢著：《控烟与中国未来》，经济日报出版社2011年版，第77页。一、烟草控制与《烟草控制框架公约》概述(一)烟草控制的概念由于烟草制品具有一定的危害性和成瘾性，烟草控制由来已久，但是对于烟草控制的概念并没有一个统一的界定。笔者认为，烟草控制主要是指管理主体运用政治、经济、法律等各种手段对烟草制品的生产、流通和

3、消费予以管控以防止烟草无节制的流行和烟草危害的泛滥，从而保护公民合法权益的一种行为。在我国已经加入《公约》的背景下，烟草控制具体而言是遵从《公约》的宗旨和精神，以减少烟草的需求战略和供应问题入手，减少烟草的使用和接触烟草烟雾，从而保护当代和后代免受烟草消费和因接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。①这里需要说明的是，控烟不是禁烟，本文所讨论的烟草控制旨在保护抽烟者的知情权和不吸烟者避免接触烟雾等权利。(二)烟草控制的价值1．烟草控制与民众健康烟草危害人体健康，早就被现代医学所证明，成为了不争的事实。烟草制品中含有的化学物质其产生的烟雾具有毒性、致突变性

4、和致癌性。研究表明，如果一个人长期接触烟草制品的烟雾，则可能会引发哮喘、肺炎、支气管炎、心脏病等疾病。世界卫生组织(WHO)的资料显示，目前全球七成的慢性支气管炎与肺气肿、三成的肺癌以及四分之一的心脏病和吸烟有较大关联；全世界每年就有四百万人死于吸烟引发的各种疾病，预计到2030年或者更早的时间，这一死亡人数将上升至一千万人，吸烟造成的死亡比其他任何原因造成的都更多。据对患肺癌戒烟者的一项研究结果显示，15岁之前开始吸烟的人发生突变的数量比在20岁以后开始吸烟者多一倍。此外，在相对封闭的空间内，烟草烟雾中的有毒有害物质极易聚集，因而吸烟不仅危害吸烟者自身，同时也污染环

5、境、危及周围不吸烟人群的健康。②据统计，在20世纪，烟草流行共夺取了一亿人的生命，而21世纪烟草流行造成的死亡人数可高达十亿。③①、)VorldHealthOrganization：WHOfmmeworkconventionontobaccocontrol，WH02005年日内瓦会议报告，第l¨12页。@WorldHealthOrganization-《Aglobalstatusreport))，世界卫生组织1977年出版，第10页。@世界卫生组织著：{2008年世界卫生组织全球烟草流行报告》，世界卫生组织2008年出版，第9页。《烟草控制框架公约》背景下我国控烟法律

6、制度研究2．烟草控制与社会效益我国是烟草的生产和消费大国，烟草行业是我国的利税大户，是我国国民经济的重要组成部分，2012年全国烟草工作会议上披露的数据显示，2011年全国烟草行业共实现工商利税7529．56亿元，同比增长22．5％。因此有人担忧烟草控制会遏制烟草行业的发展，进而减少政府收入，影响国民经济发展的大局。这种担忧不无道理，却只看到了烟草行业发展所带来的经济收益，而忽略了它所增加的社会成本。这些社会成本包括因吸烟引起的疾病治疗、人员折损、灾害以及宣传教育成本。中国疾控中心副主任杨功焕指出，中国将进入烟草归因疾病负担增长的高峰，且与我国人口红利期的结束一致，由

7、吸烟而产生的社会成本正在逐年增加。根据2002年卫生部数据，我国2000年因为烟草致病而支出的医疗费用大概是485．9亿元，这个数字将近占到了烟草行业当年税利(约为1050亿人民币)的五成，如果把这项医疗支出和国家的财政支出及其他相关损失加起来，烟草行业上缴的利税甚至不能与国家支出相抵。∞国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力认为烟草控制是社会效益与经济效益的博弈过程，他指出社会效益与经济效益之间产生了负值，2005年吸烟的直接成本是1600多亿，间接成本1200多亿，加在一起三千亿，整个给社会造成的损失三千多亿；烟草企业所产生的产值2800亿，