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1、黄祖辉、汪晖:非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿3非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿黄祖辉汪晖(浙江大学310029)内容提要:本文讨论非公共利益性质征地行为对农民土地发展权的侵害,指出了土地分区控制对土地发展权侵害与非公共利益性质征地行为对土地发展权侵害的差别,分析了非公共利益性质的征地行为由于侵害土地发展权带来的后果:损失土地配置效率、延迟土地开发时机,降低征地效率。在此基础上,本文认为“涨价归公”的错误理念导致了非公共利益征地行为。最后本文提出了两种可选的解决方案。关键词:非公共利益性质征地土地发展权土地发展
2、权是因限制土地发展而形成的,若无限制,则无土地发展权一说。对土地发展的限制一般有两种类型,城市规划中的分区控制,这是常见的限制;第二种类型不属于分区控制,比如为了保护耕地限制农地转化为商业用地,为保护生态将某一范围内的土地统统划入保护区限制开发。在很多国家,法律赋予政府分区控制的权力,通过分区控制保护健康、提高福利、增强安全、提升城市环境品质,此种权力是所谓警察权,警察权的行使是出于纯粹的公共利益目的,防止土地不当使用带来外部负效应,造成相邻土地损害,因而并不对被限制发展土地的所有者(使用者)给予补偿。第二种类型的土地一般在土
3、地规划、保护区规划的实施中加以限制,在我国实施多年的基本农田保护区规划即是此种类型。对于这种情况,当把土地规划成农业用地、生态保护区时,已经构成了特别牺牲要件,所以应予补偿(边泰明,1997)。本文所要讨论的既非分区控制下的土地发展限制,也非第二种类型的土地发展限制,而是存在于城市规划区内征地行为对土地发展权侵害问题。尽管土地发展权方面的研究已经有很多(比如BelwettandLane,1988;Anderson,1993;边泰明,1997),但是本文所要讨论的问题是我国的一种独特现象,迄今为止的文献还没涉及。本文的结构作如下
4、安排:首先描述我国城市规划区内征地行为对土地发展权侵害的现状,然后分析土地发展权得不到补偿与土地配置效率、土地开发时机和征地效率之间的关系,讨论非公共利益性质征地行为的理论根源,最后给出城市规划区内土地发展权补偿的可选方案。一、非公共利益性质的征地行为对土地发展的限制我国《宪法》《、土地管理法》都规定土地征用是为了公共利益的目的,但是由于法规的相互矛盾(汪晖,2002),城市规划区内集体土地转为商业用地都需经过征用,其中多数征用行为并不具有公共利益性质,比如住宅、娱乐场所、厂房等不动产的开发,明显具有高盈利性质并只对个人或者营
5、利性公司有利。所以,在我国城市规划区范围内的土地征用行为,我们可以区分为两种:公共利益性质的征地行为和非公共利益性质的征地行为。被征用的土地属于集体所有,其中既包含农地,也包含非农地,如村庄、农村道路、废弃地、池塘等等。随着城市用地的扩张,城市设施可及的地区,农民一般已经从中获利,比如在我国城乡结合部大量的农民房出租、简易厂房出租、零售商店等。3本文得到浙江省社科基金2000年重大招标项目《城市化进程中的土地制度改革研究》的资助,特此致谢。662002年第5期公共利益性质的征地行为和非公共利益性质的征地行为都限制了土地发展。所
6、不同的是,两者限制发展权的目的和侵害的程度不同。在分区控制的假定下,土地的用途、开发密度已事先确定,比如最佳用途为住宅的土地在分区控制中已经被规划为具有公共利益性质和非盈利性质的污水处理厂,则对这块土地实施的征用行为本身没有侵犯土地发展权,侵犯土地发展权的是分区控制规划。由于分区控制是政府行使警察权,因而无需补偿限制土地发展的损失。换言之,集体土地所有者要求的补偿只能限定于当前用途和利用强度下的土地收益。假定被征用土地的当前用途是农业,农业用途下的土地价值为:∞-rtV(t)=f(t)edt(1—1)∫0式中V(t)为土地价值
7、,f(t)为土地净收益,r为贴现率,t为时间。特别牺牲说是各国普遍采用的征地补偿原则(陈泉生,1994),按照这一理念,某块农地的征用补偿标准应与其市场价值相当,但分区控制的存在,该幅土地市场价值的确定仅限于农用地价值V(t)。当然,由于价值衡量不对称现象的存在(Kahneman,KnetschandThaler,1991),人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格,因此在各国征地实践中对此类土地的补偿经常有超过农地价值的现象。不过即便如此,补偿的基础仍然是当前用途下的市场价值。现在我们来看看
8、非公共利益性质的征地行为对土地发展权的侵犯。为了简化分析,本文假定:11被征用的土地为农地,当前用途的土地净收益是f(t)。21在分区控制中农地被规划为住宅,作为住宅用地的土地净收益为g(t)。31该幅土地最佳用途为商业,如果用于商业用途,产生的土地净收益为h(t)。41h(
