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1、1998年第4期优化税制结构的理论思考朱广俊刘佐(国家税务总局科研所100053)优化税制结构是指通过对税制构成要素改革、完善,最终实现税制优化的一个过程。它研究的是一国税制由哪些要素、按照什么样的目的、目标和形式组合才能使税制达到最优的程度。一般来说,要素构成譬如税种的多少、税率的增减及其覆盖范围、调控力度的大小和合适性,可以体现出一国税制结构的合理性,体现出其优化程度。由于税种通常被视为构成税制的主要因素,所以,税制结构的优化曾一度被作为税种优化的代名词,但这并不是全面意义上的税制结构优化。税制结构优化主要包括税种结构、税负结构、征管构成的优化三个方面的内容。界定何谓税制结构
2、优化,分析它与一国国民经济发展水平、国家财政支出的需求、税收征管水平之间的决定与被决定关系,应是税制结构优化的中心任务和主要内容。一般来说,只有税制结构、税负结构、征管构成三个方面都满足最佳条件的税制,才能够称为结构合理、优化的税制。只满足其中部分条件的,只能是满意化税制;只满足个别条件的,只能称为待优化、优化中的税制;三个条件缺少其中任何一个或两个条件的,只能称为税制,无法论及其优化程度。因此,在选择改革的税制模式时,不能以哪些国家的税制是否最优(事实上,不管怎样对税收条件进行限定,任何一国运行中的税制也不可能实现最优)作为样板,而应通过负效应的比较来评判不同国度不同模式的税制
3、的优劣,来选择税制改革的参照系。一、各国税制及税负水平比较(一)税收负担总水平分析税收负担总水平是税收收入水平与非税收入水平的总和。为了分析不同国家的税负总水平,我们按照世界银行规定的标准,选定当前世界上46个有代表性的国家并按税负水平分为四类进行比较(见表1)。从表1可以看出:11各类收入水平国家平均税负水平基本上是随着收入水平的升高而升高的,如一类国家平均税负为18124%,二类国家为1414%,三类国家2312%,四类国家3616%。但低收入国家的平均税负水平比中等偏下收入水平国家的二类国家还高,是一个例外,是与其国家收入低、政府收入要求高相联系。21各国都在税收之外,征收
4、一定的非税收入。非税收入的多少与各类国家收入水平并无直接联系,其征收范围和比率在各国也不相同,一般系由各国依照本国国情决定的。31各类收入水平国家的宏观平均税负(平均税负加平均非税负担):一类国家2112%,二类1617%,三类2718%,四类4214%。41从分税制的角度来看,各类收入水平国家均以中央税(联邦税)为主。中央税在全国税30表146国不同收入水平国家税收情况调查表税负非税负担税与非税负担税收构成收入(占GDP%)(占GDP%)(占GDP%)备水平类别中央税占全国中央税中间接税及国平最最平最最平最最注税收总额比例所占比例家数均低高均低高均低高平均最低最高平均最低最高说
5、明一、18124131323135146115121423181816341392176519100671651127714以间¹除埃及低收31721129接税后平均入国¹º为主317%家5个º除埃及后平均2112%二、2118121944162160195221514174814941178161005338116519过渡»除波中等14141617型。兰、捷克偏下»¼直、后平均收入间接1414%国家税各¼除波9个半兰、捷克后平均1617%三、2312144816416114101527181615591189146118100491127176913过渡中等型。偏上直、收入间
6、接国家税各10个半四、361616164950171017421421165814815016100331565916以直高收接税入国为主家22个资料来源:根据国际货币基金组织(IMF)5TheWordBankAtlas6(1995)资料编制。因某些国家特别是某些东欧国家税负普遍偏重,笔者计算平均数时作了适当调整。收收入总额中所占的比例,最低的也在50%以上,还有不少国家达到100%。51从税种的征管难度看,一般说来,间接税的征管较之直接税容易一些。间接税为主转为直接税为主本身就是征收管理加强的结果,是一个征管水平提高的过程。(二)各国税制结构比较11各国税制的税种构成当前,世界
7、各国税种主要分为六类:所得税类;社会保障税类;财产税类;商品和劳务税类;关税;其他税类。其中,发展中国家主要以间接税为主,发达国家大多以直接税为主。其原因主要在于:流转税的直接调控作用较为明显,对生产方向、结构的调控作用大于所得税类,能够31体现促进竞争、保持公平的目的,且相比之下征收效率较高。所以,在财政需求强烈的发展中国家和经济不发达、落后国家多以间接税为主体税种。直接税具有的横向公平的优点大于间接税,但考虑到征收成本和税基的宽窄问题,一般只是发达国家才以其为主体税种。在三、
