优化整合城乡资源,完善社区综合养老服务体系

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1、2014年第3期山东社会科学No．3总第223期SHANDONGSOCIALSCIENCESGeneralNo．223·民生问题与社会质量(学术主持人:林卡)·优化整合城乡资源，完善社区综合养老服务体系———上海、甘肃、云南社区综合养老服务体系研究潘屹(中国社会科学院社会学所，北京100732)［摘要］由于中国老龄化程度已经达到全体人口的14．8%，大力发展养老社会服务，满足老年人在居家生活、文化娱乐、医疗护理、心理健康、法律咨询、余热生辉等方面的诸多需求，就成为政府所面对的艰巨的任务。目前，我国养老服务体系的运作不仅在人力、资金、设备上相当匮

2、乏，并且相关政策也十分欠缺。在我们对上海、甘肃和云南的社区综合养老服务体系的调研中发现，处在不同经济发展水平中的三地在养老服务方面采取了不同的措施。它们在发展社会养老服务方面所制定的许多政策，使现有社区的资源得到了优化配置，开拓了社区综合养老服务的广泛可能性，因而取得了许多经验。本研究以三地完善城乡社区综合养老服务体系实践的案例展开讨论，力图为各地老年服务政策的制定提供值得借鉴的经验。［关键词］养老服务，资源匮乏，优化整合，社区综合养老，政策设计［中图分类号］C913．6［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2014］03－0030－

3、10一、导言:中国养老服务体系存在的主要问题目前，我国养老服务体系的发展还很不完善，在设施、资金、人员、政策和制度设计等方面都存在着许多问题。特别是在基础设施和资金方面的欠缺尤为明显。民意调查显示，中国大陆5%的老人具有进入机构养老的需要和愿望。民政部曾经统计，如果按照老年人口1．87亿的基础，依据5%比例计算，需要925万张床。而事实上国家目前只拥有320多万张床位，缺口为600万张床。预计投资一张床为人民币10万元(还不包含土地费)，600万张床就是6000个亿(现在老年人口已经增长为1．94亿，经费应该更高)①。这仅仅是机构养老，还不算社

4、区养老的费用。与此同时，我国在养老服务方面的专业服务人员也十分缺乏。据推断，我国老人中至少有1130万失能失智的老人，按照3:1的比例，需要有370万的护理队伍②。而另据专家估测，护理人员则最少需要1000万③。现有30万的护理人员中，拿到专业培训证书的才3万多人。如将这个部门的人员补齐的话，既可以扩大就业，又可以拉动内需，足以支撑一个产业。另外，在体制方面，现存的养老服务机构数量不足，而现存养老社会服务的主体是国家，即公办养老院占80%至90%。民间参与养老社会服务的比例非常小。更为严重的是，我们在相关政策的制定和制度体系的发展方面十分不足，

5、这已经成为发展养老服务体系的瓶颈问题。尤其是在养老社会服务上，一个明显的问题是缺少相关社会政策的推进，也缺乏发展的总体思收稿日期:2013－10－20作者简介:潘屹(1957—)，女，博士，中国社会科学院社会学所社会政策研究室副研究员，主要研究方向为社会政策(福利国家理论、模式、社会服务等)。基金项目:本文系民政部社会福利和慈善事业促进司委托课题成果。①民政部社会福利司老年处处长王辉访谈，关于老龄化课题的第2次中日专家会议，2013年9月4日，参见http://finance．jfinfo．com/news/20130906/00261796．

6、shtml。②《老人院》杂志编辑部:《“十二五”期间中国养老战略应有大突破》，《老人院》2010年第1期。③第四届全国老人院院长论坛，2009年，参见http://news．sina．com．cn/o/2009－01－22/074215072714s．shtml30民生问题与社会质量山东社会科学2014·3路即“顶层设计”与战略规划。在资金投入上，其实国家并不缺钱，民间也有资源，社会在炒股、炒房，但是在养老社会服务上资金投入却不足。一方面养老服务人员欠缺;另一方面，出现了大量的待业和失业问题，包括大学生失业。如果说，养老服务是一项新兴的社会福利

7、事业或者社会产业，那么它目前迫切需要的就是规划的养老服务社会政策的引导和支持。针对这种状况，发展养老服务体系可以从社区工作入手。社区是最小的社会组织单位。在社区平台上，可以有不同的社会组织机构进入:居委会、其他基层群众组织、各种社会团体、社会企业和其他专业社会工作者、志愿者等。一般的社区设在居委会、村委会(有的地方是村民小组，还有的是街道)层面，所以我们可以在社区层面上考察这些机构是如何组织和参与养老服务的。社区也是老人熟悉的生活属地。中国的传统文化影响下，老年人所居住的社区形成了老年人的生活和认知范围，亲属、亲戚、朋友圈子在社区内部，熟悉的生

8、活环境给老人舒适感。一般情况下老人不愿意离开熟悉的环境，而进入一个陌生的生活领域。因此，为了老人的情感和生活需要，我们可以把养老服务的研究范围放在社区